县级人大常委会行使重大事项决定权研究

　　重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。近年来，地方各级人大及其常委会依法行使职权，在重大事项的讨论决定方面，大胆实践，勇于探索，积累了一些有益经验，进一步规范了重大事项决定权的行使程序，进一步扩大了重大事项决定权的内容范围，为推动地方民主法治建设和经济社会持续快速健康发展发挥了积极的促进作用，但是基层人大及其常委会重大事项决定权行使方面还存在一些亟待解决的问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。本文拟对县级人大常委会行使重大事项决定权的有关理论与实践进行简要分析。

　　一、重大事项决定权的涵义

　　（一）重大事项决定权的产生

　　重大事项决定权起源于毛泽东同志1945年4月24日所作的《论联合政府》的报告：新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府(《毛泽东选集》第三卷，第1957页)。1950年6月6日，毛泽东同志在《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》的报告中作了进一步说明：人民政府的一切重要工作都应交人民代表大会讨论，并作出决定(《毛泽东选集》第五卷，第19页)。刘少奇同志在1954年9月15日的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中作了更清晰的说明：我们国家的大事不是由一个人或少数几个人来决定的。人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应经过人民代表大会讨论，并作出决定。全国性的重大问题，经过全国人民代表大会讨论和决定，在它闭会期间，经过它的常务委员会讨论和决定；地方性的重大问题经过地方人民代表大会讨论和决定(《刘少奇选集》下卷，第157页)。但是，这里所说的重大事项决定权指的是人大及其常委会的全部职权，包括但不限于现在所说的重大事项决定权。

　　重大事项决定权作为概括人大常委会部分职权的专业术语，首先出自彭真同志的讲话。1980年4月18日，彭真同志在全国人大常委会召开的各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上的讲话中，把地方人大常委会的任务、职权概括为四条：第一，制定、颁布地方性法规，这是一项很大的权力，过去没有。第二，讨论、决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作等重大事项。第三，人事任免。人大常委会决定任免、批准任免是一项重要职责。第四，监督本级政府和法院、检察院的工作。主要是监督是否违反宪法、法律，包括是否正确执行党和国家的方针政策(《彭真年谱》第五卷，第58页)。这四项职权即立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权。尽管1982年宪法列举了人大及其常委会的一系列职权，并没有出现重大事项决定权的表述，但由于四项职权的表述简明扼要，被社会各界普遍接受，成为表述人大及其常委会职权的通行说法。

　　重大事项决定权作为专业术语虽然首先出现在彭真同志的讲话中，但是，作为人大及其常委会的职权却早就产生了。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》（即1954年宪法）。该宪法确立了人民代表大会制度是我国的根本政治制度，赋予人民代表大会及其常委会一系列重要职权。重大事项决定权作为人大及其常委会职权的具体内容（如审查和批准国家的预算和决算）随着人民代表大会制度的创立而产生，只是当时没有出现彭真同志概括的重大事项决定权这一分类，宪法条文中也没有出现重大事项决定权的表述。根据1954年宪法规定，全国人民代表大会行使下列职权：决定国民经济计划；审查和批准国家的预算和决算；批准省、自治区和直辖市的划分；决定大赦；决定战争和和平的问题。全国人大常委会行使下列职权：撤销国务院的同宪法、法律和法令相低触的决议和命令；改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议；规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；决定特赦；决定战争状态的宣布；决定全国总动员或者局部动员；决定全国或者部分地区的戒严。地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行，规划地方的经济建设、文化建设和公共事业，审查和批准地方的预算和决算。全国人大及其常委会、地方人大的上述职权都属于我们现在所说的重大事项决定权的子项目。地方人大常委会是1979年7月1日五届全国人大二次会议通过的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（以下简称地方组织法）开始设立的，1982年宪法作出了规定，但1954年宪法没有关于地方人大常委会的规定。所以，这里没有讲地方人大常委会重大事项决定权的事情。

　　（二）重大事项决定权的性质

　　宪法第2条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这一规定表明了人民是国家的主人，人民依法享有包括重大事项决定权在内的一切权力。第二款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”地方人大及其常委会享有的重大事项决定权是宪法和法律赋予的，最能体现地方人大及其常委会作为地方国家权力机关的根本特征，反映了国家的一切权力属于人民的性质，是人民主权的直接体现。人大及其常委会行使决定权，其实质就是代表人民行使当家作主的权力，同时也是人民当家作主的主要形式之一。在地方人大及其常委会的各项职权中，重大事项决定权是独立于立法权、监督权、人事任免权的一种权力，与这三项职权有着明显的区别，不是可有可无的，而是应当处于中心位置的，特别是对于没有立法权的地方人大及其常委会来说，重大事项决定权应当处于与监督权并重的地位。即使有立法权的人大及其常委会，也不能以其他三项职权替代重大事项决定权。党的执政能力建设和实施依法治国的基本方略要求人大必须行使好重大事项决定权，人大及其常委会要有效地履行宪法和法律赋予的各种职权，也要求必须行使好重大事项决定权。

　　（三）重大事项决定权的内容

　　1．重大事项决定权的法律规定。我国宪法第62条规定了全国人民代表大会的职权，把属于重大事项决定权的各种职权与立法、任免、监督等其他类职权合并在一起进行了列举，属于重大事项决定权的有：审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；批准省、自治区和直辖市的建置；决定特别行政区的设立；决定战争和和平的问题等。宪法第67条规定了全国人大常委会的职权，其中属于重大事项决定权的各种职权和立法、监督、任免等其他职权同样合并在一起进行了列举：在全国人大闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；决定特赦；决定战争状态的宣布；决定全国总动员或者局部动员；决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严等。

　　对于地方人大及其常委会的重大事项决定权，宪法第99条规定：地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。宪法第104条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。地方组织法第8条规定，县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告；讨论和决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。地方组织法第44条列举了县级以上的地方各级人大常委会的职权，关于重大事项决定权的表述为：讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。

　　2．重大事项决定权界定的实践做法。宪法、法律关于全国人大及其常委会重大事项决定权的规定相对明确，但是关于地方人大及其常委会重大事项决定权的规定比较原则。虽然地方组织法将宪法关于重大事项的规定细化为政治、经济、教育、科学等九个方面，但仍然比较笼统，实践中难以把握和操作。因为，重大事项决定权之“重大”，是一个具有程度性、相对性的概念，因层级、区域、时间的不同，重大的涵义也不一样，因而成为地方人大及其常委会行使重大事项决定权时遇到的难点。

　　由于法律对重大事项的规定比较笼统，学者们众说纷纭，提出了多种判断重大事项的原则和方法。对于重大事项的界定原则，大家意见比较一致，可以归纳为应遵循合法性、全局性、根本性、群众性、实际性原则。有的学者对重大事项的具体内容提出了自己的见解，对政治、经济、文化等九个方面进行了进一步细化，但属于理论探讨，适用性不强。

　　各地方人大常委会对如何界定重大事项的范围作出了重要探索。截至目前，除北京、宁夏、新疆外，其他28个省（区、市）人大常委会已经出台了关于重大事项决定权的地方法规，对重大事项的界定采取原则规定、具体列举和兜底条款相结合的办法。其中，甘肃、贵州、河北、河南、江西、内蒙古、山西、天津、西藏、云南、重庆等11个省（区、市）采取了定义加列举和兜底条款的方式，其他17个省（区、市）采取列举加兜底条款的方式。

　　原则规定一般分两种，一种是概括式规定，根据地方组织法，从政治、经济、教育等方面进行规定，如《江西省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》规定，本省各级人大常委会讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等各方面工作中具有全局性、根本性、长远性的事项，以及与人民群众切身利益相关的重大事项，适用本规定；一种是定义方式进行规定，如《天津市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》作出规定，本规定所称重大事项，是指本市政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作，以及人民群众普遍关心的，带有根本性、全局性、长远性的，须经市人大常委会讨论、决定或应当向市人大常委会报告的事项。

　　对重大事项的具体列举一般分三种情况：一是应当提请人大常委会审议，由人大常委会作出决议、决定的重大事项；二是应当向人大常委会报告，必要时，由人大常委会作出决议、决定的重大事项；三是应当向人大常委会备案的重大事项。有的地方规定了前两种，有的地方规定了第一种。

　　以《浙江省各级人大常委会讨论决定重大事项的规定》为例，第一类规定的是应当提请本级人大常委会讨论，由人大常委会作出决议、决定的8种事项：贯彻执行宪法、法律、法规和上级人大及其常委会以及本级人民代表大会的决议、决定的重大措施；推进依法治国，加强社会主义民主与法制建设的重要决策；国民经济和社会发展计划中主要经济指标和重要工作目标的变更；本级财政预算的部分变更；本级财政决算；有关人口发展、环境和资源保护等涉及经济和社会可持续发展的重大决策；人民代表大会交由人大常委会讨论、决定的重大事项；法律、法规规定由人大常委会讨论、决定或者人大常委会履行职责需要讨论、决定的其他重大事项。第二类规定的是应当向本级人大常委会报告，听取意见和建议；必要时，人大常委会可以作出决议、决定的14种事项：国民经济和社会发展计划执行情况；预算执行情况；预算外资金的收支、管理情况；预算执行和其他财政收支的审计情况；经济体制改革的重大措施和产业结构的重大调整；基本养老保险、失业保险、基本医疗保险等社会保险基金和住房公积金等与人民群众利益密切相关的基金或者资金的收支、管理情况；教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展的重大决策；土地利用总体规划、城市总体规划和城市近期建设规划的执行情况；重要江河、湖泊、近岸海域的污染防治规划和生态环境保护规划的执行情况；历史文化名城、历史文化保护区、文物保护单位、风景名胜区和自然保护区的保护情况；国民经济和社会发展中涉及面广、投资巨大、影响深远的重大建设项目的决策和建设情况；重大自然灾害和社会反映强烈的重大事件以及给国家、集体财产和公民生命财产造成严重损失的重大事件、事故及其处理情况；人大常委会任命的人员重大违法、违纪行为的查处情况；法律、法规规定应当向人大常委会报告或者人大常委会认为需要报告的其他重大事项。第三类规定的是应当报本级人大常委会备案的3种事项：行政区域的调整方案和行政区域名称变更、政府驻地的迁移；人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并方案；同外国地方政府建立友好关系。

　　此外，重大事项的列举完毕后，一般设有兜底条款。

　　通过定义与列举两种方式，基本上将实践中人大常委会可以作出决议决定的重大事项包括在内，使重大事项的范围更加清晰，有利于人大常委会依法行使重大事项决定权。

　　3．重大事项决定权与立法权、监督权、任免权的联系与区别

　　这“四权”的共同点是，都可以就重大事项做出决定、批准或者撤销的决定。不同的是做出决定的内容的范围不同。按其所做出的决定的内容进行归类，其内容属于立法方面的，就归入立法权；其内容属于人事任免方面的，就归入人事任免权；是在监督过程中做出的决定，就是监督程序的组成部分，应是行使监督权的表现，如果在监督过程中作出人事任免的决定，那就应当归入人事任免权。不能归入上述三权的决定，就应视为行使重大事项决定权的表现。如《宪法》第六十二条规定的就特别行政区的设立及其制度作出的决定；对战争和和平问题作出的决定。第六十七条规定的就同外国缔结的条约和重要协定作出批准和废除的决定；授予国家的勋章和荣誉称号的决定；作出特赦的决定；就全国总动员或者局部动员作出的决定；就全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态作出的决定。全国人大及其常委会就上述的问题所作的决定和地方人大就本行政区域内的政治、经济、教育等重大事项所作的决定，就是行使重大事项决定权的表现。

　　决定权与立法权、任免权、监督权的关系，可以从两个方面来理解。一是，从广义上说的决定权，涵盖了行使立法权、任免权、监督权中作出“决定”的决定权。二是，从狭义上说的重大事项决定权，它是相对独立于立法权、任免权、监督权的一种权力，并在四项权力中处于中心位置，特别是在没有立法权的地方人大。立法权、任免权，从广义上说，也是一种决定权。监督权是人民主权的一种派生权力。监督权离开了决定权，就失去了依据和目标，就从根本上失去了存在的意义。