依法治国基本方略的提出和发展【2】

　　二、依法治国基本方略的孕育

　　可以十分肯定地说，在党的十一届三中全会以后，伴随着党和国家对执政规律认识的逐步深化，相应地，对法制建设的重视也是空前的。“过去我们曾经对法制建设的重要意义认识不够，强调不够，经过十年内乱，大家头脑比较清醒了，认识到像‘文化大革命’中那样无法无天是要吃苦头的，决不能再让它重演。”[13]正是基于对历史的深刻反思和对经验教训的认真汲取，我们党和国家作出了加强民主法制建设的重大决定。

　　1978年12月，党的十一届三中全会开启了改革开放的历史新时期，作出把全党工作重点转移到经济建设上来的重大决策，同时强调要发展社会主义民主、健全社会主义法制。党的十一届三中全会公报明确指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。……要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”[14]这里，一是，加强法制建设，是与保障人民民主联系在一起的，是“使民主制度化、法律化”。在这种意义上的“法制”，不仅仅是法律制度的简称而已，也不是与民主毫无关系的。法也好，法制也罢，是通过民主程序制定出来的，其内容本身必须是民主的，所谓民主立法，既包括立法内容的民主也包括立法程序的民主。二是，对五十年代“依法办事”的含义（即有法可依，有法必依）作了进一步扩充，强调“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，这十六个字成为新时期法制建设的基本方针。三是，强调法律面前人人平等，法律制定出来以后还必须在全社会一体遵循，对社会产生实实在在的调控和规制作用。

　　1980年12月，邓小平同志在中央工作会议上指出：“要继续发展社会主义民主，健全社会主义法制。这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针，今后也决不允许有任何动摇。”[15]这一重大论断是具有革命意义的，充分表明发展社会主义民主、健全社会主义法制作为党和国家坚定不移的基本方针被确定下来，也充分表明我们党和国家加强社会主义民主法制建设的坚定信心和决心。这是我们分析、观察依法治国基本方略提出的大背景和大前提，也是我国加强社会主义民主法制建设的新起点。

　　大体上说来，依法治国方略的孕育阶段，是从1978年底起至1988年8月止，是我国依法治国基本方略提出的第一阶段。在这一阶段的重要特点，就是开始注重发展社会主义民主法制，明确提出依法办事，依法管理，意味着领导方式，管理方式的重大转变。

　　如上所述，党的十一届三中全会以后，我们党和国家日益重视社会主义民主法制建设。因此，这一阶段的头几年，强调发展社会主义民主，健全社会主义法制的重要性、必要性，是其显著特征。1979年6月，邓小平同志在会见日本公明党访华团时说：“民主和法制，这两个方面都应该加强，过去我们都不足。”我们吃够了动乱的苦头。“民主要坚持下去，法制要坚持下去。这好像两只手，任何一只手削弱都不行。”[16]关于“两只手”这一形象的说法，我们会一再地听到、看到。1980年8月，邓小平同志在中央政治局扩大会议上的讲话中，深刻总结了建国几十年的经验教训，指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[17]这段话十分朴实、通俗易懂，但道理却十分深刻，强调制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性，而这本身就是法制（或法治）的特性。邓小平同志在接受意大利记者奥琳埃娜·法拉奇采访时说，我们正在研究避免或防止再发生诸如“文化大革命”这样可怕的事情，准备从改革制度着手。“现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”[18]

　　同时，在一些文件和领导人讲话中，出现了“依法治国”字样，不过其含义是指“依法办事”。1979年，中共中央《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》中提出，能否切实执行法律，“是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志。”1979年9月1日，彭真同志在中央党校发表《关于社会主义法制的几个问题》的讲话中说：“现在要依法办事，依法治国，你是领导，不懂法怎么行？”[19]1983年2月，彭真同志在中央政法委员会扩大会议上的讲话中强调“一定要依法办事”，“无论立法机关、执法机关、司法机关都要依法办事。党有党章，要按党章办事。国家有宪法，有法律，要依法办事，并养成习惯。”[20]实际上，彭真同志在这前后几年的讲话中，把依法治国与依法办事并用，且反复强调“依法办事”。

　　与“依法办事”相应的是，“法律面前人人平等”。一方面，这二者是紧密相连的；另一方面，法律面前人人平等也是法治的内在要求。1980年1月，邓小平同志在中共中央召集的干部会议上说：“我们要在全国坚决实行这样一些原则：有法必依，执法必严，违法必究，在法律面前人人平等。”[21]他在《党和国家领导制度的改革》一文中指出：“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。”[22]彭真同志也提出：“我们讲法律面前人人平等，是对所有公民都一律平等，是真正的人人平等。……法律是我们自己制订的，为什么还不应该实行法律面前人人平等？”[23]这里所说的“法律面前人人平等”，更多的是强调法律适用上的平等。

　　1982年9月，党的十二大提出，努力建设高度的社会主义民主，是我们的根本目标和根本任务之一。“社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，发展各个企业事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。”“社会主义民主的建设必须同社会主义法制的建设紧密地结合起来，使社会主义民主制度化、法律化。……即将提交全国人民代表大会通过的新宪法草案，根据党的十一届三中全会以来我国民主建设所取得的成就和已经确定的方针，作出了许多具有重大意义的新规定。”[24]在党的十二大通过的《中国共产党章程》中，明确提出“党必须在宪法和法律范围内活动。”这是首次在党章中作出这一规定，其重要意义不言而喻。

　　1982年12月4日，五届全国人大五次会议审议通过了现行《宪法》。在《宪法》“序言”中，明确提出：本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。《宪法》第5条规定：国家维护社会主义法制的统一和尊严；一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触；一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律；一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。这就在现行《宪法》中确立了法治原则。

　　需要特别指出的是，改革开放以来，我们党和国一直十分重视以法制来保障改革开放的成果和确认改革开放的秩序。党的十二大提出计划经济为主，市场调节为辅。十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，突破了把计划经济同商品经济对立起来的传统观念，进一步提出商品经济是社会经济发展不可逾越的阶段，我国社会主义经济“是在公有制基础上的有计划的商品经济”，要建立的体制目标模式仍然是“以计划经济为主，以市场调节为辅”。“经济体制的改革和国民经济的发展，使越来越多的经济关系和经济活动需要用法律形式固定下来。国家立法机关要加快经济立法”[25]。1985年10月，邓小平同志就对社会主义与市场经济的关系问题作出论断，提出社会主义和市场经济之间不存在根本矛盾，社会主义也可以搞市场经济，“问题是用什么方法才能更有利地发展社会生产力。我们过去一直搞计划经济，但多年的实践证明，在某种意义上说，只搞计划经济会束缚生产力的发展。把计划经济与市场经济结合起来，就更能解放生产力，加速经济发展。”[26]这就在马克思主义发展史上首次阐明了社会主义也可以搞市场经济，是对马克思主义理论的重大突破，对进一步深化经济体制改革提供了理论支持。

　　1987年，党的十三大提出，社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制，并将经济改革目标模式修改为“国家调节市场，市场引导企业”。1989年，党的十三届四中全会提出，要建立适应有计划商品经济发展的计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制。

　　1985年以后，依法治国主要是指依法管理、依法治理。依法治省、依法治市、依法治县、依法治乡等依法治理活动在全国广大城乡蓬勃开展起来。1985年6月，中央宣传部、司法部拟定了《关于向全体公民普及法律常识的五年规划》。中共中央、国务院在转发这个“一五”普法规划的通知中说：“要通过正反两方面的典型，在全体人民中树立各种遵纪守法的榜样，创造依法治国、依法办事的良好气氛。”需要说明的是，1990年12月13日，中共中央、国务院转发的中宣部和司法部制定的“二五”普法规划中，进一步把依法治国具体化为依法治理，以期推动依法治理事业继续向前发展。

　　值得注意的是，邓小平同志在1986年就指出：“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。”[27]这里，就已经明确提出要处理法治和人治的关系问题。纵观世界历史，分明可以看到，如何治国理政，从治理的模式或方式来说，无非就是人治或者法治，或者更准确地说是这两者的结合，区别只在于，其结合的程度不同。同时，法治尽管不是最好的，但优于一人之治。这是法治本身的特点和优势所在。正是基于此，我们可以更好地理解邓小平同志的一段话。他在1978年12月中共中央工作会议上说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变。”[28]也可以说，就是要避免人治，避免“人亡政息”。实际上，正是努力探索解决人治和法治的问题，才进一步促成我们党和国家提出并实行依法治国。