依法治国基本方略的提出和发展

　　党的十八届四中全会专题研究全面推进依法治国的若干重大问题，这在我们党的历史上中央全会以“依法治国”为主题是第一次；全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这在我们党的历史上也是第一次，标志着我们党把法治建设提高到了前所未有的高度。其意义之重大，自不待言。

　　依法治国基本方略是怎么提出来的呢？为什么在新中国成立后的前30年没能提出这一方略？依法治国基本方略的提出过程意味着什么？在全面推进依法治国的今天，研究上述问题，不仅有理论意义，而且具有极强的现实意义。本文着重从观念史的角度对依法治国基本方略的提出和发展演变予以评述。

　　一、为什么建国后的前30年没能提出依法治国基本方略

　　众所周知，依法治国作为治国的基本方略，是逐步提出来的，而不是一下子就提出来了的。那么，为什么在新中国成立后的前30年没有提出依法治国方略呢？马克思早就指出：“社会不是以法律为基础的。那是法学家的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个的个人恣意横向。”[1]这就清楚地表明了法律与社会政治经济文化条件之间极为密切的关系。马克思的这一论断，具有十分重要的方法论意义。以此作指导，来观察分析新中国成立以来，特别是20世纪50年代后期至1978年期间的法制建设，就可以得出具有说服力的结论。

　　1949年新中国的成立，为发展人民民主和建设法制国家，创造了前所未有的条件。事实上，新中国在成立后至1957年夏反右斗争扩大化之前的7年时间里，是比较注意法制建设的。这期间，不仅制定了1954年《宪法》和一系列法律、法规、命令，而且要求全党和全国人民都遵守革命法制，实行宪法，依法办事。这可以从当时一些领导人在讲话中看得很清楚。1949年初，谢觉哉同志就说过：“我们不要资产阶级的法治，但我们确要我们的法治。”[2]司法部长史良也说：“新中国人民司法工作是在人民民主的法治道路上健康地前进。”[3]1954年6月，毛泽东同志在关于中华人民共和国宪法草案的讲话中指出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”宪法草案由全国人民代表大会通过以后，“全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”[4]1957年1月，毛泽东同志在省市自治区党委书记会议上发表讲话时，还专门就法制问题讲了意见，强调“一定要守法”，指出：“一定要守法，不要破坏革命的法制。法律是上层建筑。我们的法律，是劳动人民自己制定的。它是维护革命秩序，保护劳动人民利益，保护社会主义经济基础，保护生产力的。我们要求所有的人都遵守革命法制”[5]。1956年，刘少奇同志在党的八大政治报告中说：“为了巩固我们的人民民主专政，为了保卫社会主义建设的秩序和保障人民的民主权利，为了惩治反革命分子和其他犯罪分子，目前在国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制。”[6]

　　实际上，在新中国成立之初，许多领导人都十分强调要守法。1954年9月17日，彭真同志在一届全国人大一次会议上审议宪法草案时，专门就“公民在法律面前人人平等”作了发言，指出“人人遵守法律，人人在法律上平等，应当是，也必须是全体人民、全体国家工作人员和国家机关实际行动的指针”，提议“号召全国人民一致地为它（即宪法——引者注）的完满实现而奋斗”[7]。1956年9月，董必武同志在党的八大上发言时深刻阐述了要实行“依法办事”，“现在无论就国家法制建设的需要来说，或者是就客观的可能性来说，法制都应该逐渐完备起来。法制不完备的现象如果再让它继续存在，甚至拖得过久，无论如何不能不说是一个严重的问题。”“党中央号召公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事。我认为依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节。”依法办事有两方面的意义，一是必须有法可依，二是有法必依。“依法办事就是清除不重视和不遵守国家法制现象的主要方法之一。”[8]可以说，董必武同志的这一讲话，是当时我们党和国家对于依法办事最为经典的表述。

　　然而，上述精神并没有得到很好地贯彻，尤其是从反右斗争开始，“左”倾思想和法律虚无主义日渐抬头，不仅法制建设出现大滑坡、大倒退，进入低谷，而且人治逐步占据上风，十年“文革”我国社会主义法制更是遭到严重破坏。教训极其惨痛、极为深刻！新中国成立后的前30年没有提出、也不可能提出依法治国基本方略，究其原因，主要有以下几点。

　　第一，从当时的社会现实来说，缺乏健全法制和厉行法治的社会需求。我国在实行改革开放以前，经济上高度集中、政治上高度集权。这就在客观上泯灭了法制建设的需求。这就正如1958年中央政法小组在报告中所说的：“刑法、民法、诉讼法根据我国实际情况来看，已经没有必要制定了。”[9]

　　第二，长期的革命战争环境养成的有事找党委、依靠政策办事的习惯，在新中国成立后的和平年代里得以延续。对此，彭真同志在1984年3月13日召开的省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上发表讲话时，作了极其精辟的论述。他指出：“在战争时期，党也好，军队也好，群众也好，注意的是党的政策。一件事情来了，老百姓总是问，这是不是党的政策？”“那时，只能靠政策。当然，我们根据地的政权也有一些法，但有限，也很简单。”“建国以后，我们有了全国性的政权，情况不同了，不讲法制怎么行？要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅靠政策，还要建立、健全法制，依法办事。一要有法可依，二要依法办事。”“但是，应该承认，长时期内我们对法制建设有时抓得紧，有时放松了，甚至丢掉了。”[10]的确，在新中国成立后的30年左右时间里，我们不但没能完成“不仅靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”的过渡和转变，反而是“人治”占了上风。

　　第三，从历史根据上来看，中国经历了几千年的封建社会，留给我们的是浓厚的封建特权和个人的独断专行，而缺乏的是民主法制传统。这就正如邓小平同志所深刻指出的：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”[11]这一点即使在今天看来，也没有完全消除，并在事实上成为“依法治国、建设社会主义法治国家”的观念障碍。

　　第四，党的指导思想上犯了“左”的错误，过分强调阶级专政，以阶级斗争为纲，搞阶级斗争扩大化，过于推崇、迷信群众运动，以致出现像“文化大革命”这样的惨剧，等等。特别需要指出的是，“在1958年8月召开的协作区主任会议上，毛泽东说，公安法院也在整风，法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套，还是马青天那一套好，调查研究，就地解决问题。……不能靠法律治多数人。民法刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得。……我们的各种规章制度，大多数、百分之九十是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议，开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有他们那一套，我们还是靠我们那一套。刘少奇提出，到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作为办事的参考。”[12]这表明，党的高级领导人已开始看轻、甚至否定法制的作用，党在指导思想上不再注重法制建设。

　　综上所述，在改革开放以前，各种条件决定了我们党和国家不可能提出依法治国基本方略，当然更不可能实施依法治国基本方略。

　　在我国，依法治国基本方略没能在党的十一届三中全会以前提出来。但党的十一届三中全会以后，也不是一下子就轻而易举地提出了依法治国基本方略。实际上，这一基本方略的提出，有一个循序渐进的过程。