在第二十二次全国地方立法研讨会上的小结【2】

三、深入贯彻落实好本次会议精神

这里，我就贯彻落实党中央部署要求，贯彻落实本次会议精神，结合全国人大常委会法工委的工作，谈几点认识，供大家参考。

（一）关于坚持党对立法工作的领导

坚持党对立法工作的领导，是我国立法工作必须坚持的基本原则，也是必须遵循的客观规律。多年来，全国人大常委会法工委不断增强坚持党对立法工作的领导的思想自觉和行动自觉，增强观大势、谋大局的能力和水平，积极主动、不折不扣地在立法工作中贯彻落实中央决策部署。比如，国家安全法、反恐怖主义法、刑法修正案（九）、立法法等重要法律，政治性强，社会关注度高，在起草、研究修改这些法律案时，我们努力从政治高度、全局角度思考研究问题，提出对策建议。为贯彻落实党中央关于对重特大贪污受贿犯罪规定终身监禁的精神，在刑法修正案（九）修改过程中，经对多个方案反复权衡，提出了采取修改刑法分则的办法，既贯彻了中央精神，又做到了与现有刑罚制度有机结合，实现了立法的政治效果、法律效果和社会效果的统一。与此同时，我们坚持就立法中的重大问题提出建议方案，及时请示常委会党组，由常委会党组向党中央请示报告，并根据中央指示精神对草案进行修改完善。我们有个初步统计，在数量上，自本届以来，以常委会党组名义向中央报送重要立法事项的请示达18件，平均每年5件，这在历届中是最多的。在时间上，有的是一审之前请示，有的是二审或者三审之后、通过之前请示，有的则是在大会审议过程中请示，视提请审议的机关或需要请示的事项而定。在频次上，一般请示一次，也有的请示两次，比如立法法修改、境外非政府组织境内活动管理法等。当然，并不是每一件法律案都请示，主要是列入中央政治局常委会年度工作要点的法律案，以及属于立法中重大问题的事项。对此大家可以深入学习领会中央关于加强党领导立法工作的意见精神，结合立法工作实际加以把握。

在立法工作中，坚持党的领导与发挥立法的引领推动作用、发挥人大及其常委会的主导作用在本质上是一致的。只有坚持党对立法工作的领导，才能坚持立法先行，做到立法决策与改革决策相衔接，充分发挥立法的引领推动作用；只有充分发挥立法的引领推动作用，才能保证党的各项重大决策部署通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的法律规则，牢牢巩固党总揽全局、协调各方的领导核心地位。只有坚持党对立法工作的领导，发挥人大及其常委会的立法主导作用才有坚强的依靠和充足的底气，从而高效地进行立法沟通协调，有效地推进立法进程；只有发挥人大及其常委会的立法主导作用，党领导立法工作才有重要的路径和有效的抓手，从而确保立法工作充分体现党的主张、反映人民意志、得到人民拥护。党的十八大以来，党中央关于改革的许多重大决策部署，都注重发挥人大及其常委会的重要作用，通过立法工作来落实，坚持在法治框架内推进改革。比如，2012年12月28日全国人大常委会通过的《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》于2015年12月27日到期。这也是第一件到期的授权决定。及时总结评估实施情况，妥善安排后续工作，对依法推进改革成果的复制推广具有重要意义。我们从2015年年初就开始谋划，提前建议常委会办公厅向国务院办公厅发函，请国务院做好提出有关报告和处理建议的准备工作，去年12月常委会会议听取了有关实施情况的报告并作出新的决定。这是坚持在党的领导下发挥立法引领推动作用和人大主导作用的鲜明体现。

（二）关于准确把握设区的市立法权限

立法法对设区的市的立法权限作了明确规定，即设区的市“根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。这里，立法法对设区的市立法规定了三条应遵循的原则要求：第一，立法要根据本市的具体情况和实际需要进行。大家不要小看这条要求，这不是虚的，而是实实在在的要求。这实际上是要求地方立法要始终立足本地实际，遵循发展规律，不要搞攀比，不要相互照抄照搬。第二，不得与上位法相抵触。这点大家都比较清楚，在立法实践中也比较注意遵循。第三，立法权限的范围是“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面。对这一条大家的疑问和困惑多，觉得不好把握，对此我在去年的全国地方立法研讨会上作了一些回应。去年底以来，中央和国务院相继出台了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，对城市管理的范围作了明确界定。文件明确，城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等，具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。根据文件精神，出于城市管理需要而延伸的吸引社会力量和社会资本参与城市管理，建立健全市、区（县）、街道（乡镇）、社区管理网络，推动发挥社区作用，动员公众参与，提高市民文明意识等相关举措，也属于城市管理范畴，涉及的这些领域都是立法法规定的设区的市可以制定地方性法规的范畴。不久前，国务院又出台了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，意见明确划分了中央财政事权、地方财政事权和中央与地方共同财政事权，对不同的事权范围规定了不同的责任承担。我们要在吃透上述文件精神基础上，严格遵循立法法的规定，坚持在立法权限范围内确定什么法能立、什么法不能立，科学确定立法项目，而不能定指标、画框框。对遇到确实可能超越地方立法权限的问题，要向地方党委汇报清楚，必要时可与省、自治区沟通，取得指导；仍不清楚的，还可以通过省级人大常委会同全国人大常委会法工委沟通。

（三）关于提高立法质量

提高立法质量，要坚持从实际出发，这既是立法遵循客观规律的要求，也是立法法的明确规定。实践是法律的基础，法律是实践经验的总结和升华。脱离国情和实际、背离规律的立法，只能是空中楼阁、纸上谈兵。在立法工作中，要始终把改革发展实践作为立法基础，紧紧围绕奋斗目标和任务要求，深入分析立法需求和现实情况，努力提出科学的建议方案，确保立法能够站得住、行得通、真管用。比如，在大气污染防治法修订过程中，我们力求处理好环境保护与经济发展的关系，在制度设计上，既有强制性规定，加大处罚力度，又注重发挥正向激励机制作用，通过鼓励倡导实现规范的目标。特别是针对秸秆焚烧屡禁不止的现状，确立了疏堵结合、以疏为主的原则，在鼓励、倡导和支持对秸秆进行肥料化、饲料化、能源化等综合利用的基础上，划定区域实行禁烧。又如，在反家庭暴力法、慈善法制定过程中，我们注重在法律中发挥道德的价值引导和教化作用，大力弘扬社会主义核心价值观和中华民族传统美德，实现了法律引领倡导和解决社会问题的有效结合。

去年以来，为提高立法质量，使法律更“接地气”，我们努力发挥地方立法联系点作用。湖北襄阳市、江西景德镇市、甘肃临洮县、上海虹桥街道等4个法工委基层立法联系点，都已按工作规则运行，取得明显成效。各联系点加强组织领导，组建工作队伍，建立工作机制和制度规范，积极推进工作。截止今年7月，已将2016年立法工作计划和12件（次）法律草案向4个基层立法联系点征求意见。各联系点认真组织开展对相关法律草案的研究讨论，将征集到的“第一手”意见建议原汁原味地提供给我们，为修改完善相关法律草案提供有益帮助。我们还于今年选派了几位年轻干部到基层立法联系点挂职，使其在实践中磨练提升、增长才干。下一步还将在立法联系点开展蹲点调研工作。我们的目标是，把立法联系点打造成为国家立法工作“接地气”的直通车、重点立法“解剖麻雀”的典型样本、培养锻炼干部的重要基地。

（四）关于立法工作队伍的素质与能力

提高立法质量，归根到底，要靠人来实现，需要合格立法人来保障。张德江委员长强调指出，要适应立法工作需要，大力加强立法工作队伍的正规化、专业化、职业化建设。李建国副委员长也在讲话中提出了明确要求。立法工作是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的工作。我体会，当合格立法人，做好立法工作，要在以下方面下功夫：

一是，要着力提高思想境界。这是做好立法工作的认识基础。习近平总书记多次强调，立法是国家重要的政治活动，是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，是法治建设的源头环节。我体会，首先要从思想上加深对立法工作的认识，核心就是怎么看待立法事业的问题。“小智治事、中智用人、大智立法。”立法本质上就是建章立制，既为国家和社会生活订章程，又为严格执法、公正司法、全民守法立规矩，是全面依法治国的前提和基础。作为立法人，使命光荣，责任重大，要坚定信仰，执著追求，甘当苦力，献身立法。要始终把立法工作放到党和国家工作大局中去思考和谋划，努力做到“身在兵位，胸为帅谋”，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，深刻领会把握中央精神，及时贯彻落实到立法工作中。要自觉尊崇宪法，敬畏法律、敬畏历史、敬畏人民，增强从事立法工作的责任感、使命感和自豪感，不能仅仅简单地把立法当成一份工作，而要当成一项事业来终身追求、奋斗不息。唯有具备这种宽广的思路和境界，才能无怨无悔全身心地投入到立法事业。

二是，要着力培养奉献精神。这是做好立法工作的精神动力。习总书记曾告诫：“我认为认认真真地当好共产党的官是很辛苦的。我也没有听到哪一个称职的领导人说过当官真舒服。”我体会，在人大机关工作的党员干部特别是在从事立法工作的立法人，更需要一种奉献精神，要有既能吃苦又能吃亏、既能受累又能受气的胸襟、肚量和心态，既能默默无闻做事，又能不计名利勇于担当。只有这样，才能具备坐得住“冷板凳”、把 “冷板凳”坐热的本事和精神；才能高标准、严要求，培育严谨认真的态度。立法工作是个苦力活，需要有一批具有奉献精神、甘于吃苦吃亏的人来无私付出，正所谓“我不下地狱谁下地狱”。只有甘于奉献，才会有志存高远的追求、心无旁骛的定力、心系天下的气度，从事立法工作才会有底气、勇气、志气；才能做到甘居幕后、甘为人梯、不计名利，当个无名英雄，为人大及其常委会当好参谋助手，提供服务保障。当一名立法人，是很需要这样一种胸怀和品格的。

三是，要着力培养严谨认真的态度。这是做好立法工作的基本要求。毛泽东同志讲过，世界上的事就怕“认真”二字，共产党人就最讲“认真”二字。法是给国家和社会立规矩的，立法关系国家长远利益，来不得半点马虎，必须认真、认真再认真。“慎易以避难，敬细以远大”。对立法中涉及的重大问题必须深入调查研究，反复比较分析，勤于思考，勇于较真，不怕麻烦，大到制度设计是否符合规律、符合实际，能否可执行、可操作，小到一个法条、一个表述、一个标点，都要反复拿捏、字字掂量。要坚持高标准严要求，坚持“取法乎上”，既要定法条，更要明法意。对于自己出手的东西，无论是法律法规还是文件文稿，都要经得起拷问，经得住推敲。要敢于担当，敢于坚持原则、顶住压力、保持定力，自觉抵制立法工作中的部门化倾向和地方保护主义，做到一丝不苟、精益求精，努力使通过的每一部法律法规、经办的每一项工作都成为精品。

四是，要着力提高业务能力水平。做好立法工作只有政治热情还不够。立法是在搞科学，要大力加强法律业务学习，提升专业水准。立法与执法、司法以及法律理论研究的视角都不同，它比理论研究更加接近实际、又比司法实践更接近理论，立法工作对能力水平的要求更高。“非学无以广才，非志无以成学。”立法人既要是通才，又要具备法律专长，能做到各方面都拿得起来很不容易，需要下苦功夫。首先要注重明确思路。无论是起草、修改法律草案，还是开展其他重点工作，首先要明确工作思路和方针，力求方向不出差错，工作“不翻烧饼”。其次要着力抓准问题。对法律案中涉及重大制度设计或利益格局调整的核心问题、深刻影响部门权力责任和公民权利义务的关键问题、可能引发国内外广泛关注的敏感问题，下大气力和苦功夫，组织力量集中攻关。再次要善于提出方案。重大问题要取得各方面的基本共识，既坚持原则，又以理服人。提出解决问题的方案，要“瞻前顾后”、“照应左右”，确保制度设计和法规条文有坚实的政策、实践和共识基础。最后要紧跟时代潮流。适应社会日新月异的变化，加强终身学习，加快知识更新，加强实践锻炼，使专业素养和工作能力跟上时代节拍。注重理论与实践相结合，向书本学，向身边的同志和一线干部群众学，多总结，勤思考，不断在学习实践中锻炼成长，在学习实践中总结提高，切实提升遵循规律、发扬民主、协调沟通、凝聚共识的能力，尽快成长为本地方乃至全国的立法工作骨干人才、领军人才。 （会议材料由全国人大常委会新闻局提供）