怎样做好统一审议工作

各位领导、同志们：

大家上午好。适时同志一会要作会议总结讲话。我先发个言。

今天我想讲讲立法中的统一审议问题。我发言的题目是“怎样做好统一审议工作”。立法法规定，地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。法制委员会履行对地方性法规草案统一审议的职责，是地方立法的重要环节、必经程序。为什么要讲这个问题？因为据了解，有些刚刚开始行使地方立法权的设区的市人大和自治州人大对这个问题还认识不清、重视不够，有的甚至还不会操作，李建国副委员长昨天的讲话中也指出，目前有的地方把法制委和其他专委会合在一起，法制委无法专门从事统一审议工作；有的地方还没有成立法工委。我还了解到，即便是省一级和原有的较大市，其中也有些对统一审议的规定执行的不大规范。要知道，立法质量与统一审议直接相关，要提高立法质量，必须做好统一审议工作。李建国副委员长昨天的讲话中对“统一审议”问题，就是放在“努力提高地方立法质量”这个部分里讲的，并且要求通过地方立法条例或者立法程序规定贯彻落实好。

对这个问题，我想首先从认识上讲起，为什么要搞统一审议。党的十一届三中全会后，为适应我国立法工作全面恢复并迅速展开的新形势新要求，维护法制统一，建立统一审议制度提上日程。1982年12月4日通过的现行宪法规定全国人大设立民族、法律等6个专门委员会。12月6日，习仲勋同志在五届全国人大五次会议上所作的关于全国人大组织法草案的说明中指出，为了有利于维护法制的统一，避免各项法律互相矛盾、互不衔接，需要建立统一审议制度。随后颁布的全国人大组织法规定，法律委员会统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案；其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。这标志着统一审议制度正式确立。在以后颁布的全国人大和全国人大常委会议事规则以及立法法中，对法律案的统一审议作了进一步明确规定。但是对制定地方性法规是否也要统一审议，很长时间里法律没有作出规定，因此，那个时期各地做法不一，有分头一包到底的，有统分结合的，也有统一审议的，统一审议的方式又各有不同，直到2000年制定立法法，总结统一审议工作实践经验，才对地方立法作出统一审议的规定。

统一审议制度作为中国特色的立法制度，它的重要意义在于：一是有利于维护法制统一。坚持社会主义法制统一，是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求。坚持法制统一，首先要坚持依宪立法，贯彻宪法精神、遵循宪法原则、执行宪法规定，使制定的法律与宪法保持一致，制定的地方性法规与宪法、法律、行政法规保持一致；坚持法制统一，还要考虑法律之间、地方性法规之间相衔接，避免出现相互矛盾、相互抵触问题。实行统一审议制度，是维护法制统一的重要制度保障。习近平总书记在十八届四中全会上的讲话中特别指出：“一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场造成障碍，损害国家法治的统一。”地方立法的统一审议制度正是有效防止地方保护主义、维护法制统一的重要制度。二是有利于解决立法重点难点问题和矛盾焦点问题。法律、地方性法规是调整社会关系的，说到底，是调整社会利益关系的。在立法中，各地方、各部门、各方面的利益诉求都会反映到立法中来；各部门、各方面从各自的角度考虑问题，也会存在不同意见和看法，这是必然的、正常的。这就需要有个部门进行统一审议，把各种意见汇总研究分析，协调各方面的意见，尽可能达成共识，提出解决方案。实践证明，有一个位置比较超脱的综合部门来整合协调各方面的意见，有利于比较客观公正高效地解决重点问题和矛盾，使修改方案获得各方面认可，保证立法工作顺利进行。三是有利于统一立法技术规范。统一立法技术规范是提高立法质量的重要环节。为了确保立法和法律体系质量，需要法律、地方性法规在体例结构、内容表述、语言文字、文本格式等立法技术上统一规范，这也需要通过统一审议环节严格把关。三十多年来国家层面的立法实践和十多年来地方层面的立法实践表明，坚持分别审议和统一审议，把有关专门委员会“专”的优势和法律委员会、法制委员会“统”的功能结合起来，同心协力，密切配合，是加强立法工作，提高立法质量的一项成功经验。

下面我结合全国人大统一审议工作的做法和体会，就统一审议的任务和怎样做好统一审议工作，和大家作一个交流，也是向大家作一个汇报。