食品安全社會共治：落地生根才能開花結果

　　“充分發揮消費者、行業協會、新聞媒體等方面的監督作用，引導各方有序參與治理，形成食品安全社會共治格局。”6 月23 日，國家食品藥品監督管理總局局長張勇在全國人大常委會第九次會議上說。

　　時隔5 年，全國人大常委會對食品安全法進行修訂，構建完善的社會共治體系成了這次修法的重要思路和目標之一。修訂草案第三條規定 ：食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立最嚴格的監督管理制度。在審議法律修訂草案時，全國人大常委會委員信春鷹把社會共治稱為“一個特別好的原則，也是亮點”。

　　食品安全工作的理念創新

　　“我國的食品安全問題，最重要的應該是共治，不能把責任都推給政府。中國的食品生產和全世界都不同，就是主體非常多。比如小作坊，一家就可以賣產品，而且當地人就吃這個，用安全標准還解釋不通，世世代代就這麼吃。” 信春鷹說。

　　據2010 年不完全統計，我國有取得生產許可的食品生產企業12.3 萬家，從事食品銷售的主體約576.7 萬家，餐飲單位約243 萬家，食品添加劑生產企業約2668 家。食用農產品方面，農業合作社約60 萬家，奶站約1.4 萬個，年出欄500 頭以上的生豬養殖場約24 萬家，生豬屠宰企業約2 萬家，具有糧食收購資格的經營者約8.6 萬家。此外，還有2 億多戶農牧漁民和大量無法計數的食品生產加工小作坊、食品攤販等。

　　面對海量的風險監控點，雲南省某地級市質量技術監督局的一位工作人員告訴有關記者：食藥總局統一管理之前，質監局負責著食品生產加工環節的監管。食品安全雖然只是該局的一項工作內容，佔據的精力卻超過一半。“因為這一領域風險較高，社會又很關注，出了事就要負責，所以必須重視。”他介紹說，至於標准化管理等宏觀方面的工作，一般就顧不太上，“但即便如此，效果也未必能盡如人意。”“我們總共就那麼幾個人，就算跑斷腿，也去不了幾家企業。就算去了，能看到的也是有限的，絕大部分情況你是看不見的。偶爾抽抽樣，也是每個季度隨機選擇幾種食品，沒什麼連續性。因為范圍實在太大了，而且抽樣成本也比較高。”

　　事實上，不管單純依靠政府完全控制食品安全風險有多麼不現實，但我們的目光還是主要盯在政府有關監管部門的努力上，我們當前走的是一條公權主導法律實施的道路。面對市場主體較高的違法率，這種做法使執法機構面臨巨大的執法壓力，在常規執法不足以遏制違法行為的情形下，運動式執法和選擇性執法成為法律實施的重要方式。食品安全法律的實施是一個系統工程，它不僅僅是政府執法機構單方面的事。正因為如此，社會共治的明確提出被認為是食品安全工作領域的一次理念創新。

　　7 月1 日，山東省臨沭縣食品藥品監管局工作人員在一家鮮奶吧取樣抽檢。對檢驗不合格的食品，臨沭縣將按照食品安全法及其實施條例進行嚴厲查處，以確保廣大消費者的飲食安全。攝影/ 呂永國

王明雯委員　　　　　　　李連寧委員　　　　　　　 內司委委員李江

鄭功成委員　 信春鷹委員

　　針對草案提出充分發揮消費者、行業協會、媒體等監督作用，形成社會共治格局，中國社會科學院食品藥品產業發展與監管中心主任張永建表示 ：利益相關者共同參與，形成社會共治格局，發揮不同主體作用，草案體現了監管創新的理念，代表著從政府監管向公共治理的轉變，尤其是基層食品安全監管，要在共治方面探索出更有效的機制。

　　國家食品藥品監督管理總局法制司司長徐景和也認為 ：從食品安全監管到食品安全治理，表明食品安全工作的視野更開闊、思維更開放、意識更現代。

　　落地需要制度支撐

　　“食品安全不僅要公民參與，更要公民參入，要讓行業協會和百姓等社會力量不僅能在外部監督食品安全，更成為標准的制定者和執法的重要力量。因此，法律的制定要為社會共治制度留下空間。”一直參與食品安全法修改的中國人民大學法學院副教授王旭很是關注“社會共治”的提法。

　　徐景和對社會共治與具體法律制度的關系有更詳細的論述。他說 ：“現行食品安全法已體現社會治理的理念，對此需要有效的制度機制加以落實。一是確立食品安全社會共治原則。食品安全擁有最廣泛的利益相關者，食品安全風險源於社會生態環境，食品安全治理需要廣泛依靠社會力量。因此，有必要在總則中確立食品安全社會共治的基本原則。二是建立風險交流制度。該制度是食品安全風險分析模式的重要組成部分。食品安全監督管理部門、食品安全風險評估機構應當按照科學、客觀、公開的原則，暢通交流渠道，組織食品企業、行業協會、檢驗機構、新聞媒體、消費者等開展食品安全風險交流，分析食品安全問題產生的原因，研究解決問題的對策和措施。三是建立多元參與機制。食品行業協會、消費者協會等，應積極參與食品安全風險評估、食品安全標准制定、食品安全公益宣傳、食品安全評價、食品安全社會監督等工作。四是建立有獎舉報制度。鼓勵社會各界和公眾參與食品安全監督。”

　　職業打假人王海的經歷提醒著我們具體制度缺失或不完善時，社會共治面臨著的尷尬。他認為，信息不對稱和組織不對等是食品領域民間維權不力的兩大問題。允許自行建立消費者組織，民間維權才有組織基礎，實現專業化，面對食品企業，在訴訟中才能處於對等位置。

　　“就食品安全，消費者維權遇到的第一個問題就是很難拿到公正的檢驗報告，因為中國的食品檢驗機構數量很少，大型食品生產企業往往是它們的主要客戶。”王海說。　

　　社會共治落地需要制度支撐，社會共治落地生根了才能開花結果。在審議修訂草案時，全國人大內務司法委員會委員李江說 ：“修改后的食品安全法講了要鼓勵舉報人報案，並且給予獎勵，這非常好。如果每級財政安排點錢作為獎勵基金，這個作用可能比我們養了很多監管人員效果都好。同時我建議加上一條，要替舉報人保密，特別是內部員工。內部員工對生產經營企業的問題更清楚，他舉報了以后，可能擔心打擊報復。”

　　全國人大常委會委員王明雯說，草案第一百一十八條食品安全信息公開的時間要求等不夠具體、明確。比如第四款規定，“公布食品安全信息，應當做到准確、及時、客觀。”那麼，如何來界定“及時”，可否給出一個具體的時間表。否則，不能對信息公開的主體形成制約。王明雯認為，公眾的知情權無法實現，草案第三條提出的食品安全社會共治的目標就很難實現。

　　據悉，食品安全法的這次修訂為社會共治落地設計了一些具體的制度和機制。如，規定食品安全有獎舉報制度（第一百一十四條），規范食品安全信息發布（第十一條、第一百一十八條、第一百二十一條），增設食品安全責任保險制度（第七十八條）。　　　　　　　

　　社會組織權與責的統一

　　“社會共治是在公共管理理論和實踐中，一個新的范疇，一種新的模式和機制。美國著名經濟學家艾利諾·奧斯特若姆，2009 年獲得諾貝爾經濟學獎。獲獎很重要的一個理由，是在她的實証研究中發現了一種共治機制，就是社會系統的運作，除了公共權力、私人權利之外，還有一種權力——社會權力。這種權力是採用分享、共治的方式運作的。這種社會權利的運作機制，類似於公權力和私權利之間的一種權力，她把它叫做共治。”清華大學公共管理學院副院長王名說。

　　3 月14 日，安徽省合肥市包河區屯溪路小學陽光校區的學生走進包河區食品安全檢測室，和工作人員一起動手對蔬菜樣本進行食品安全檢測。通過了解食品安全檢測程序，孩子們對食品安全的重要性有了更深入的認識。攝影/ 劉軍喜

　　現在，我們在食品安全工作方面提倡社會共治，這肯定意味著許多參與食品安全監管的社會組織的社會權力得到確認或擴張。我們不管怎麼稱呼這種權力，但它隻要是一種權力，就面臨著權與責的統一問題。

　　在這方面，我們有過許多經驗教訓。比如，2011 年全社會關注的牛奶標准高低的問題。在2011 年舉行的一個奶業論壇上，關於當前的乳品安全國家標准，兩位業內人士針鋒相對。廣州市奶業協會會長王丁棉炮轟 ：中國乳品標准創全球最差標准，標准制定被大企業所左右。內蒙古奶協秘書長那達木德認為，當前我國乳業還處於初級階段，制定乳品標准要從客觀實際出發。不管當時爭論的真相是什麼，但它足以警告我們 ：在構建食品安全社會共治格局的時候，社會組織權與責的統一是一個必須要妥善解決的問題。

　　食品安全法修訂草案在全國人大常委會審議時，許多委員也提到了這個問題。全國人大常委會委員鄭功成說 ：“行業自律機制亟待激活。現在食品安全形勢嚴峻，可以發現食品行業幾乎完全沒有自我清理門戶的能力。因為食品千千萬萬，光靠政府監管，是難以做到確保安全的。食品行業沒有自我清理門戶的能力，這個非常嚴重。比如，奶粉有問題，行業協會去哪裡了？市場經濟須有自我清理門戶的機制，現在來講，沒有激活，在法律修訂中應該有進一步的明確規定。如果是食品行業能夠形成自我約束並且具有自我清理害群之馬的能力，就不僅能夠減輕政府的監管壓力，而且可以重新樹立食品行業的形象以及消費者對食品的信心。”

　　全國人大常委會副秘書長李連寧說，食品安全法修訂有一個如何處理好防止食品安全事件惡意炒作和支持食品安全事件輿論監督的關系問題。從過去發生的一些食品安全事件來看，由於新聞報道把握不好，就有可能會對一個企業乃至一個行業造成滅頂之災，幾年甚至十幾年都翻不過身來。但另一方面，我們發覺的食品安全事件，絕大部分是媒體報出來的，不是企業自己良心發現找出毛病說出來的。可以說沒有輿論監督就 沒 有現 在 大 家 如此關注食品安全的局面。從草案對這兩方面的規范來看，我覺得還不夠。一是現在對編造、散布食品安全虛假信息的，法律上作了規定，但是這個規定不是新規定，治 安 管 理 處 罰 法 就有這樣的規定。編造虛假信息，包括食品安全的虛假信息，依法打擊沒有任何問題。而現實中，大量存在的是媒體對客觀存在的食品安全事件小題大作、惡意炒作、歪曲報道的情況，現在的法律草案對此反而沒有規范。對食品安全事件的歪曲報道、惡意炒作，以至於造成社會恐慌以及嚴重后果的行為，應當定為食品安全的違法行為，現在這裡沒有這一條。此外，第一百二十一條規定 ：發布的食品安全信息可能對社會或者食品產業造成重大影響的，應當事先向設區的市級以上人民政府食品藥品監督管理部門核實情況。而食品安全信息是否對社會或者對食品產業造成重大影響，媒體在報道食品安全事件的時候，他怎麼知道對社會、對產業可能造成多大的影響，如果報主管部門的話，主管部門是不是不同意就不能報道了，這樣是不是又對輿論監督造成了一定的妨礙。我有這樣的擔心，食品安全的輿論監督，由於一百二十一條的第二款就有可能被封殺掉了。所以，我建議處理好加強完善食品安全的輿論監督和防止對食品安全事件惡意炒作兩者之間的關系，認真考慮對食品安全新聞報道的規范問題，以及相應的法律責任。（文?本刊記者 劉文學）