食品安全法：重塑從田間到餐桌的安全

　　面對嚴峻的食品安全形勢，全國人大常委會啟動了針對食品安全法的首次修訂。在前不久召開的十二屆全國人大常委會第九次會議上，常委會組成人員初次審議了國務院提請審議的食品安全法修訂草案。與現行食品安全法相比，修訂草案新增了55 條規定，而建立最嚴格的全過程監管法律制度和最嚴格的法律責任制度成為筆墨最為濃重的部分。

　　國家食品藥品監督管理總局局長張勇在向常委會組成人員作修訂草案說明時表示，最嚴格的全過程監管制度，就是對食品生產、銷售、餐飲服務等各個環節，以及食品生產經營過程中涉及的食品添加劑、食品相關產品等各有關事項，有針對性地補充、強化相關制度，提高標准、全程監管 ﹔最嚴格的法律責任制度則是綜合運用民事、行政、刑事等手段，對違法生產經營者實行最嚴厲的處罰，對失職瀆職的地方政府和監管部門實行最嚴肅的問責，對違法作業的檢驗機構等實行最嚴格的追責。

　　在審議中，委員們指出，建立全過程法律監管制度和最嚴格的法律責任制度是對民眾關切的積極回應，隻有抓好源頭治理和生產、加工、銷售的全程監控，建立起嚴格的懲處制度，才能真正讓百姓吃得好、吃得放心。而多位接受採訪的專家也表示，建立最嚴格的食品監管制度，是社會和時代的要求，此次修法把這樣的觀點清晰地傳遞給全社會，傳遞給所有執法、司法機關是非常有必要的。

　　強化源頭風險管控

　　打造從田間到餐桌的食品安全鏈條已成為全社會的共識，而食品生產環節無疑處於整個鏈條的前段。因此，能否把好這一關，直接影響著食品安全。

　　然而，不容樂觀的現實情況卻是，一些食品生產者根本不敢食用自己生產的食品。“一些生產者把不該添加的原料加到食品當中，總是唯利是圖、坑蒙拐騙、以次充好。”陳澤民代表說，如果自己生產的東西自己吃，就不會故意去加不該加的東西。“安全的食品歸根到底是企業‘產’出來的，如果企業不生產不安全食品，不銷售不安全食品，消費者也就不會對食品安全擔憂。”許多委員指出，必須要強化食品生產者作為食品安全第一責任人的主體責任，督促企業建立更加嚴格的產品質量控制制度。

　　圍繞著這樣的現實難題，修訂草案作出了針對性的回應。草案增設企業投料、半成品及成品檢驗等關鍵事項的控制要求，並對嬰幼兒奶粉作出了更為嚴格的管理制度。根據草案規定，食品生產企業應當建立並執行原料驗收、生產過程安全管理、貯存管理、設備管理、不合格產品管理等食品安全管理制度，不斷完善食品安全保障體系，保障食品安全。同時，草案也明確要求，食品生產企業應當就原料控制、生產關鍵環節控制、檢驗控制以及運輸、交付控制制定並實施控制要求，保証所生產的食品符合食品安全標准。

　　“這是建立全過程監管制度的一個最重要的方面。”在清華大學法學院教授王晨光看來，凡是從事食品生產經營的企業，首先要意識到自己對社會、對公眾健康所負有的責任，要有更高的社會責任感，建立起更為嚴格的企業安全質量內控機制。他告訴記者，此次修法將企業應當承擔的這種責任上升至法律層面，明確傳遞出一個信號，就是所有的生產廠商、經營廠商必須要有嚴格的監管人員、監管程序、監管制度。

　　盡管將風險管控的源頭提升至了食品生產環節，但在一些委員看來，最嚴格的全過程監管體制，必須要把農畜產品種養殖囊括其中。“各種生長激素和興奮劑在蔬菜、蛋禽、肉畜、水產的種植或養殖過程中使用，在一定程度上會影響有關食品的安全。但是，這些生長激素和興奮劑很顯然不屬於食品添加劑的范疇，不能適用有關食品添加劑的規定。”任茂東委員指出，為了避免立法上的漏洞，建議對生長激素、興奮劑和消毒藥的使用也要作出明確或者與農產品質量安全法相銜接的規定。同樣需要加強規范的還有化肥、農藥的使用。高春艷代表說，很難想象受污染的土壤和江河湖海生產出來的農產品是安全的食品，草案應該增加對食用農產品產地環境控制以及農藥、化肥、獸藥等農產品投入品控制的要求。、

陳澤民代表　　　　鮑家科代表　　　　　　　　陳蔚文委員

方新委員　　　　　　　任茂東委員　　

　　完善食品追溯制度

　　6 月中旬，由工信部牽頭建設的“食品工業企業質量安全追溯平台”正式開通，包括伊利在內的6 家嬰幼兒乳粉企業作為先期試點的企業，被納入可追溯平台系統。自此，消費者通過智能手機、平台網站，向前可追溯上述6 家乳品企業的嬰幼兒配方奶粉產於哪個工廠、奶源是何時何地來自哪個牧場，向后可追溯到它具體發往的市場，實現放心購買。在這之外，白酒和肉類加工等行業開展質量安全信息追溯體系建設也已試點。

　　食品追溯制度的積極推進，與相關法律制度的建立不無關系。5 年前，在現行食品安全法頒布實施之時，索票索証制度已經明確寫進了法律中。在外界看來，這正是一個很有力的約束，意味著我國向建立完善的責任追溯體系邁出了關鍵的一步。

　　經過5 年的實踐和積累，食品追溯制度首次明確寫進了修訂草案中。“這次修法，完善了食品追溯制度，細化了生產經營者索証索票、進貨查驗記錄等制度。”張勇表示，草案還增加了食品和食用農產品全程追溯協作機制。根據草案規定，食品生產者採購食品原料、食品添加劑、食品相關產品，應當查驗供貨者的許可証和產品合格証明文件 ﹔食品生產企業應當建立食品原料、食品添加劑、食品相關產品進貨記錄制度，如實記錄其名稱、規格、數量、生產日期或者生產批號、保質期、進貨日期以及供貨者的名稱、地址、聯系方式等內容，並保存相關憑証 ﹔食品生產企業應當建立食品出廠檢驗記錄制度，查驗出廠食品的檢驗合格証和安全狀況，如實記錄食品的名稱、規格、數量等內容﹔食品經營企業應當建立食品進貨查驗記錄制度，如實記錄食品的名稱、規格、數量等內容 ﹔從事食品批發業務的經營企業銷售食品，應當如實記錄批發食品的名稱、規格、數量等內容，並保存相關憑証。

　　“建立追溯制度和體系，科學性很高，很有前瞻性。”陳蔚文委員認為，這是修訂草案的一大進步。列席會議的全國人大代表陳世春也這樣認為。他說，我國已經具備了建立食品追溯體系的條件，特別是智能手機的普及，雲計算的推廣應用，消費者隻要用手機掃一掃食品包裝上的二維碼，就知道了食品產自哪裡，在哪裡檢測。他認為，這有利於保障消費者的知情權，使消費者吃得比較安心，促使生產者嚴格按照這個標准嚴格生產。

　　如何把這樣的追溯制度用好用足，在王明雯委員看來，還應實行產品批次管理。“批次和批號是不同的，批號通常是指允許生產某種產品的文號，而批次是指具體生產的產品的編號，它相當於生產者對所提供的產品取了一個個性化的名字，這個名字一直伴隨著該產品到消費者手上。”王明雯委員說，為了確保食品能夠追溯，所有的食品在生產、包裝、運輸、銷售全過程中必須採用批次來進行管理，一旦出現食品質量事故，監督管理部門和其他相關人員可以根據食品的批次來追溯出現問題的環節。

　　規范食品添加劑使用

　　近年來，在一些重大食品安全事故中，違法使用食品添加劑或非食用物質成為造成事故的“元凶”之一。來自權威部門的數據顯示，在2011 年全國發生的19 起影響較大的食品安全事件中，有17 起事件是因為企業超范圍違法違規使用食品添加劑或者惡意添加非食用物質所引起的。而這17 件事件中，有13件是企業惡意添加非食用物質。

　　“由此可見，惡意添加非食用物質、濫用添加劑已經構成了對食品安全的嚴重危害，成為了產生食品安全風險的最主要來源。”曾對此問題做過專門調研的王明雯委員認為，我們要建立最嚴格的食品安全法律制度，就必須把這些因素納入其中加以規制。

　　此次修法也補充了食品添加劑的經營規范。草案規定，食品添加劑經營者購進食品添加劑，應當檢驗產品合格証明文件，確保所銷售的食品添加劑為合法食品添加劑生產企業生產的產品，如實記錄食品添加劑的名稱、規格、數量、生產日期或者生產批號等內容，並保存相關憑証，確保食品添加劑可追溯 ﹔記錄和憑証的保存期限不得少於食品添加劑保質期滿后六個月，沒有明確保質期的，保存期限不得少於兩年。

　　這樣的規定能否有效遏制濫用食品添加劑的趨勢？一些委員對此深表擔憂。“這次食品安全法修訂的一個比較大的亮點是對食品添加劑加強了管理，增加了相關的內容。但我們關於添加劑的標准制定尚有欠缺。”方新委員指出，食品添加劑是現代食品工業的基礎，是必須要使用的，但並不是用的越多越好，也不是安全的就可以用，盡管現行食品安全法對食品添加劑的使用條件已有規定，但相關部門沒有及時修訂添加劑的使用標准，建議加強對食品添加劑的管理。張少琴委員則認為，現有的諸如酸度調節劑、甜味劑、漂白劑、著色劑、乳化劑、增稠劑、防腐劑、營養強化劑等上千種食品添加劑，大多是人工化學合成的，某些添加劑長期大量攝取會呈現毒性作用。因此，建議今后將新型食品添加劑的研發和立項也納入國家食品藥品監督管理部門監管范疇。

高春艷代表　　　　 張少琴委員

　　革新監管體制

　　在現行食品安全法制定之初，解決食品監管政出多門、部門職能交叉的問題是立法的重中之重。最終，法律採用了分段式監管模式，食品安全監管也形成了“九龍治水”的格局。在實踐中，這一模式的弊端日益顯現，部門間互相推諉導致食品監管頻現空白領域。

　　為 解 決 這 一 弊 端，2013 年3 月，十二屆全國人大一次會議表決通過了《關於國務院機構改革和職能轉變方案的決定》。根據這個方案，新組建的國家食品藥品監督管理總局對生產、流通、消費環節的食品安全實施統一監管。

　　此次修法，把這樣的調整寫進了草案中。根據草案的規定，國務院食品藥品監督管理部門負責對食品生產經營活動實施監督管理，並承擔國務院食品安全委員會的日常工作﹔國務院衛生行政部門組織開展食品安全風險監測和風險評估，制定並公布食品安全國家標准 ﹔國務院其他有關部門承擔有關食品安全工作。

　　從“九龍治水”過渡至兩段式監管，在中央財經大學法學院教授高秦偉看來，可以把分散在其他部門的權力集中在食品藥品監督管理總局，也便於衛計委獨立做出風險評估。他告訴記者，這就解決了“運動員”也是“裁判員”的問題，防止專家受到行政機關的干預，讓風險評估中心更能獨立地做出判斷。隨著監管模式的調整，如何做好衛計委與食品藥品監督管理總局之間的協調、食品安全法與農產品質量安全法的銜接成為必須要解決的問題。“種植業、養殖業當中的食用農產品由農業部門來管，受農產品質量安全法規范; 現在的食品加工、銷售、餐飲、流通等環節由食品藥品監督管理總局作為主要的監管主體，由食品安全法規范。”中國農業大學食品科學與營養工程學院院長羅雲波在接受採訪時說，現實中如何認定食用農產品和食品，比如真空包裝的豆芽菜到底是食用農產品還是食品，適用於哪部法律來監管，要有特殊的約定，使兩部法律能夠很好地銜接。同時，作為國家食品安全委員會辦事機構的食品安全辦，要能夠起到綜合協調的作用，防止農業部門和食品藥品監督管理總局發生扯皮、推諉等問題。

　　而在一些委員看來，盡管這樣的調整有進步，但兩段式的監管模式仍需完善。“現在監管隊伍已經整合，工商和質檢的相關機構都整合到食藥總局了，因此監管部門也應相應減少。”信春鷹委員指出，草案附則中規定的監管部門比現行法律還要多，規定糧食收購、儲存和政策性用糧的質量安全由糧食行政管理部門依法實施監督管理，但按照農產品質量安全法，糧食質量歸農業部管，因此，草案不要造成新的職責交叉。王隴德委員則指出，草案對主要監督部門的職責還是闡述得不清楚，對於農業部門應當承擔的職責談得很少，應該在這次修改中得到明確。

　　強化民事賠償責任

　　“當前的食品安全形勢是非常嚴峻的，關鍵問題是問責不清、處罰不重，違法成本低、守法成本高，甚至出現了劣幣驅逐良幣的現象。”鄭功成委員指出，重典治亂非常必要。陳澤民代表也深有體會地說，即使我們的制度、法律再健全，對那些明知故犯的人也是不起作用的，要堅決按法律制裁，打擊這些“害群之馬”，使他們沒有生存的空間，加大處罰力度。

　　面對這樣的呼聲，這次修法有針對性地提高了違法成本，加重了對不法商家的經濟處罰力度。根據草案規定，消費者因不符合食品安全標准的食品受到損害的，可以向經營者要求賠償，也可以向生產者要求賠償，接到消費者賠償要求的生產經營者，應當實行首付責任制，先行賠付，不得推諉 ﹔生產不符合食品安全標准的食品或者經營明知是不符合食品安全標准的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者經營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金。

　　此外，草案還加大了行政處罰力度，除規定對違法企業直接吊銷許可証外，還處以最高為貨值金額三十倍的罰款，對提供生產場所或者銷售違禁物質的主體處以最高二十萬元的罰款。

　　對此，一些受訪專家表示，這正是最嚴法律責任的體現。“草案加大了追責力度，比如對很多違法行為的處罰力度大幅度上升，規定了懲罰性賠償制度，用非常嚴格的處罰手段去處罰不法生產經營者。”中國人民大學法學院教授王旭告訴記者，這個制度的進步之處便是給了消費者更多的選擇空間，現行法律規定消費者可以向生產者或者銷售者要求價款十倍的賠償金，這次修法，規定消費者還可以就自己的損失主張三倍的賠償金。

　　但在全國人大代表鮑家科看來，懲罰性賠償金的計算基數還需要合理設置。“一袋牛奶、一袋饅頭、一根火腿腸的價格不高，但是消費者食用后，特別是特定人群吃了以后，代價是很大的。如果以價款為賠償基數的話，達不到懲罰性的立法目的。”他認為，還應該包含違法者的違法利潤和對消費者造成的實際損失，以此作為計算基礎確定賠償數額，這樣才能建立有效的懲罰性賠償機制。

　　此外，委員們認為懲罰性賠償制度的落實還需要解決“馬拉鬆”式的賠償訴訟。“一些消費者在食品安全事故中受害了，到法院起訴，法院判決勝訴了，但是老板跑掉了，或者訴訟期限很長，致害方已經把財產都轉移了，最后無錢可賠了，這種現象並不罕見。”鄭功成委員指出，草案應當明確提高處理食品安全事故的時效性，還應該有一個財產保全措施，防范致害人逃避或者規避賠償責任。

　　在陝西省渭南市合陽縣一家鹵肉店廚房內，合陽縣食品藥品監督管理局城區南所餐飲監管員在檢查食品添加劑是否符合標准。攝影/ 丁海濤

　　第十六屆西洽會安徽展區內，一名工作人員將貼有指定標簽包裝好的蔬菜在“食品追溯查詢終端”系統上一掃，屏幕上立即顯示出蔬菜的名稱、編號、產地、農藥殘留檢測結果和銷售地點等多種信息。圖/CFP

　　加重失職人員處分

　　面對多發的食品安全事故，監管部門的失職、不作為難辭其咎。“食品安全事件頻發，不是由於沒有法律來管，不是國內機構設置不健全，而是監管部門不履行其職責，推諉、互相扯皮，有的甚至成為不良企業的保護人。有的部門說人手不夠，設備不全，所以隻能做到被媒體曝光才進行‘被動執法’。但實際上往往連被動執法都做不到，越是較大型的企業，更容易得到監管部門的保護，暴露出來的問題大多也是事前知道而已。”任茂東 委 員 指 出，問題不在於是否有法 可 依，而 在 於有 法 不 依，執法不 力，甚 至 根 本就無意執法或者釣魚執法。

　　在一些委員看來，這些問題與地方保護主義不無關系。朱靜芝委員指出，這些年來食品行業總值幾乎達到了8萬億，每年的利稅達到1.2萬億，吸納的就業人口將近700萬，成績是不小的，但是我們不能光重視經濟效益，更重要的是要重視食品安全的社會效益以及人民群眾的健康。

　　這次修改食品安全法，細化並加重了對失職地方政府負責人和食品安全監管人員的處分。草案增設了地方政府主要負責人應當引咎辭職的情形 ﹔設置了監管“高壓線”，對有瞞報、謊報重大食品安全事故等行為的，直接給予開除處分。

　　對此，白志健委員指出，根據公務員法的規定，開除屬於處分的一種，曾被開除過的公職人員，不得再次被錄用為公務員 ﹔而引咎辭職不屬於處分，隻適用於領導成員，引咎辭職后再擔任公職不受限制。可見，開除是比引咎辭職更重的懲處，但是草案卻規定情節嚴重的給予開除處分，造成嚴重后果的引咎辭職，似有罰責不相適應之嫌，並且，主要責任人不一定是領導成員，也就不一定能夠適用引咎辭職的相關規定。陳世春代表則認為，對監管人員的處罰，不能僅限於開除，如果監管不力，造成了嚴重后果的，還應當追究其刑事責任，這樣就會起到威懾作用，使監管者真正履行好監管責任。（文?本刊記者 梁國棟）