預防為主  風險防范

　　“預防為主、風險管理”，食品安全法修訂草案首次在總則中作出明確規定。1995年制定並實施的食品衛生法( 已廢止) 雖然推行了食品衛生監督制度，但卻沒有體現預防原則的主導思想。與之相比，現行食品安全法新增了“食品安全風險監測與評估”一章，並放在總則之后，體現了預防為主的思想，但在立法內容的設計上，條文中並未出現“預防”字樣。

　　預防原則反映了食品安全監管理念上的根本轉變，即由事后的監管轉向事前的預防。中外食品安全立法都將預防原則作為重要內容之一，可見其舉足輕重的地位。

　　隨著科學技術的進步，食品添加劑被廣泛應用，轉基因食品和新式食品大量涌現。生物技術的應用使其成為風險管理的焦點，人們對食品安全的擔心不再限於食品是否符合衛生標准、是否具有足夠的營養，新型的食品問題引發人們對食品安全的恐慌。從中國近幾年發生的食品安全事件來看，呈現出了與傳統意義上的食品安全不同的新特征，即科技含量上升，人為不確定因素增多，與國際市場聯系密切，不再是易於控制的食品衛生、質量等問題，食品安全的內涵被擴展，風險成為新的規避因素。

　　世界范圍內不斷出現的食品安全事件使人們逐漸認識到針對食品安全問題“防重於治”，防止損害的發生比任何嚴厲的懲罰措施都更有效。預防損害應成為食品安全監管的首要任務，而食品安全立法的目的就是防止損害的發生，保障公眾身體健康和生命安全。

　　完善基礎性制度

　　強化預防理念，需要完善的基礎性制度，修訂草案增加了風險監測計劃調整、監測行為規范、監測結果通報等規定 ﹔明確應當開展風險評估的情形，補充風險信息交流制度﹔提出加快標准整合、跟蹤評價標准實施情況等要求。

　　現行食品安全法頒行以來，我國在食品安全標准體系建設方面取得了很大成績。完善了食品安全標准管理制度，公布實施了食品安全國家標准、地方標准管理辦法和企業標准備案辦法，明確了標准制定、修訂程序和管理要求 ﹔組建了食品安全國家標准審評委員會，完善了食品安全國家標准審評制度。同時加快了食品安全標准清理整合進程，重點對糧食、植物油、肉制品、乳與乳制品、酒類、調味品、飲料等標准進行了清理整合，完成了近5000 項各類食品標准清理。加快了食品安全國家標准制定、修訂工作，現已公布食品安全國家標准429項，涵蓋食品生產經營各環節和各類食品中涉及健康危害的6000 余項指標。

　　關於食品安全標准，修訂草案並沒有作出較大調整，仍然維持了現行法律的基本框架。然而國家標准、地方標准、企業標准，眾多標准間如何銜接也“需要有一個規矩”。

　　國家食品安全風險評估中心研究員王竹天指出，地方標准應該是國家標准的一個補充。“在設立地方標准的時候首先考慮有沒有國家標准，要避免標准之間的重復和交叉矛盾。”“現在的情況是，國家標准在做的時候已經充分考慮到全國人民安全保護水平的問題，不存在國家標准不能保護某一個地方的事情。另外一個非常重要的事情，如果允許地方標准高於國家標准，你很快想到會出現貿易障礙，地方會設立一些貿易壁壘，北京設立一個標准限制河北的東西進來。如果允許每個地方都這樣干，馬上新的混亂就出來了，不僅不利於整個貿易的平衡發展，也不利於保護消費者的健康水平。”

　　“但是我們提倡企業標准可以高於國家標准，並且是國家鼓勵的，因為企業提高標准了以后不存在圈地畫牢的問題，反而促進質量標准的提高。”

　　“當我們的標准和國外標准不同時，法律怎樣處置？”鄧秀新委員提出草案應對此情況作出說明。

　　增設生產經營者自查制度

　　修訂草案第七十四條規定，食品生產經營者應當建立食品安全自查制度，定期對本單位食品安全狀況進行檢查評價。生產經營條件發生變化，不符合食品生產經營要求的，食品生產經營者應當立即採取整改措施 ﹔有發生食品安全事故的潛在風險的，應當立即停止食品生產經營活動，並向所在地縣級人民政府食品藥品監督管理部門報告。

　　“這個規定體現了政府監管思路的一種轉變，不僅僅依靠政府的監察力量，也要激勵企業進行自我管理。” 白志健委員認為，這條規定比較原則，缺乏相應的約束機制。他建議增加規定，“向所在地的縣級人民政府食品藥品監督管理部門提交自查報告，食品藥品監督管理部門將生產經營者的自查報告進行公布，接受社會監督。”“這樣在一定程度上可以促進生產經營者開展自查，加強社會監督作用。”

　　增設責任約談制度

　　根據修訂草案第一百一十二條的規定，食品生產經營者未及時採取措施消除安全隱患的，監管部門可對其負責人進行責任約談 ﹔監管部門未及時發現系統性風險、未及時消除監管區域內的食品安全隱患的，本級政府可對其主要負責人進行責任約談 ﹔地方人民政府未履行食品安全職責，未及時消除區域性重大食品安全隱患的，上級人民政府可以對其主要負責人進行責任約談。

　　草案還規定責任約談情況和整改情況應當納入食品生產經營者食品安全信用檔案、地方人民政府和部門食品安全監督管理工作評議與考核記錄。這種層層負責的機制，從制度上保障了責任主體及時發現隱患，採取措施消除隱患。

　　“約談是一種低成本、靈活的行政手段，實踐中取得了較好效果。縱觀當前我國食品安全違法行為，有些是故意，有些是無知，有些是惡習。約談制度有利於關口前移，提升生產經營者和監管者的素質和責任意識，從源頭防范食品安全事件發生。” 國家行政學院副教授胡穎廉說。

梁勝利委員　　　　　　　　白志健委員　　　　　　鄧秀新委員

華僑委委員鄭奎城　　　姒健敏委員

　　增設風險分級管理要求

　　修訂草案規定監管部門根據食品安全風險監測、風險評估結果和食品安全狀況等，確定監督管理的重點、方式和頻次，實施風險分級管理。建立食品安全違法行為信息庫，記錄食品生產經營者的違法行為信息，向社會公布並予以實時更新。

　　“這種經濟制裁手段，比行政處罰更管用。” 深圳大學法學院教授應飛虎對草案新增的“黑名單”制度給與了充分肯定。“這樣一來，違法者在投資、融資、擴大生產等方方面面都受到嚴格限制，大大提高了違法成本。”

　　梁勝利委員指出，“黑名單”要有制約條款，“一旦發現有假冒偽劣的食品就進入這個‘黑名單’，再次發生就不能進入食品生產經營行業，這樣一來就會有更大的約束力。”

　　姒健敏委員提出，作為風險管理，食品安全風險監測還應該有日常監測計劃和預警方案，這兩方面是風險管理的重要內容。

　　鄧秀新委員建議，未來應嚴格限定食品安全風險評估委員會的職能，要保証評估更加基於科學性，而不是更多地考慮政策。此外，還要樹立風險評估科研機構發布信息的權威性。

　　龔建明委員建議實行食品安全風險分類、分級管理制度。“把高風險食品、低風險食品按類分別開來，政府要集中精力管住風險大的食品，那些風險低的食品安全責任交給企業和市場承擔。如果我們監督管理不突出重點，政府也管不過來，實際上什麼安全也無法保証。”

　　“這裡面沒有提及食品安全風險交流，實際上風險交流很關鍵。” 全國人大

　　華僑委員會委員鄭奎城建議增加一條，規定食品安全風險交流的內容。“就是由政府主導，加強食品安全風險交流。交流應該是各個部門之間的、各個機構之間的交流，而且更重要的是應該向社會、向媒體、向公眾進行互動交流。”

　　面對風險，個人的能力顯得如此渺小，社會的安定要求國家採取相應的管制措施，在風險到來之前予以預防。風險預防原則適用於食品安全領域的立法實踐，在歐盟得到了追捧。2011 年1 月4 日，美國總統奧巴馬簽署了《FDA 食品安全現代化法案》，這是七十多年來美國對現行主要食品安全法律《聯邦食品藥品化妝品法》的重大修訂，也是美國食品安全監管體系的重大變革。美國食品安全法重新強調防患於未然。在我國，現行食品安全法以及農產品質量安全法，對實施良好生產規范和HACCP（危害分析和關鍵控制點）體系都是鼓勵實施，而不是強制性要求。食品安全法修訂草案雖然明確規定了“預防為主、風險管理”的立法理念，在具體條文中也設計增加了相關制度，然而一些委員在審議中仍然認為預防籬笆空隙偏大，執行起來存在一定困難。

　　“預防為主在具體法條中體現得不夠。”任茂東委員建議，在總則一章中增加嚴禁劇毒農藥的生產、銷售，限制使用高毒農藥，鼓勵使用高效低毒農藥的規定。“這將會真正體現預防為主，如果能夠從源頭上做到取締了劇毒農藥，蔬菜和糧食的農藥殘留大的問題就會基本杜絕。蔬菜領域就不會出現重大安全問題。”（文?本刊記者 彭東昱）