食品安全法首修，重典嚴把“舌尖”關

　　4 月16 日，六十余名食品從業人員在山東青島開發區食品藥品監督管理局集中接受食品安全知識培訓，並通過現場電子考務系統的測試，拿到了培訓合格証。圖/CFP

　　備受關注的食品安全法修訂草案，7月初正式面向社會公開征求意見。這一被稱為“史上最嚴”的修訂草案一經發布就吸引了公眾眼球，僅一周時間就收到意見、建議3000 多條。

　　生命和健康權高於一切。不僅如此，在一向奉行“民以食為天”的中國社會，食品安全無疑是涉及民生、政府公信力乃至社會穩定的關鍵問題。

　　然而，近年來食品安全問題日益凸顯 ：蘇丹紅、三聚氰胺、地溝油、瘦肉精、皮革奶等每個觸目驚心的名詞背后，都是一段不堪回首的食品安全事故，不斷挑戰著社會的道德底線。

　　面對亂象叢生的食品安全格局，本次修訂草案進一步強化了生產經營者的主體責任，加大對違法行為的處罰力度，特別強調要轉變政府職能，理順監管邊界，加重對地方政府負責人和監管人員的問責。“重典治亂”的立法意圖因順應了廣大民眾的訴求而獲得普遍認可。

　　在外界看來，對實施五年的食品安全法進行大修，是一種對生命的尊重，是立法機關負責任的態度和做法，百姓不僅歡迎，而且寄予厚望。

　　“立法最終還是要落實到執行上。”對於下一步草案將如何完善，一些常委會委員和業內專家表示，如何為執行提供公正的制度保障和環境支持，如何監督監管者，如何約束執行者，如何避免權力的濫用才是立法的關鍵所在。因此，要想真正構建一個捍衛“舌尖”安全的法律體系，從政府、企業到消費者，每一種特定角色的作用都須得到重視，並設置科學、明確的法律責任。這樣不僅能夠為損害提供救濟，更能夠通過懲罰方式對其他社會成員實現教育和警戒，從源頭上預防和抵御食品安全事件的發生。

　　修法回應公眾期待

　　多年前，現行食品安全法“五年磨一劍”的立法過程至今還留在許多人的記憶深處：曾經過4 次常委會審議、向社會公開征求意見萬余條、在“三鹿奶粉事件”發生近半年后獲得高票通過，承載著國人厚望與政府期待。

　　之后，以該法為基礎，食品安全管理體制和制度作出及時調整，相關配套法規、規章建設不斷跟進，為保障公眾身體健康和生命安全提供了一系列制度、措施和標准。在相關專家看來，“現行食品安全法為法律規范和制度的完善發揮了重要的支撐作用。”

　　不僅如此，當年從食品衛生法到食品安全法的改變，標志著中國從觀念到監督模式發生轉變。現行法確立了分工負責與統一協調相結合的食品安全監管體制，同時為進一步改革完善食品安全監管體制預留了空間。

　　2010 年2 月，國務院成立食品安全委員會及其辦公室，加強食品安全管理的綜合協調和監督指導。目前，全國各省（區、市）以及絕大部分市、縣都建立了食品安全綜合協調機制並明確了辦事機構。這一改革使我國食品安全工作的系統性、協調性顯著增強，監管能力和水平有了較大提高。

　　“全國人大及其常委會這幾年特別關注食品安全問題。”食品衛生領域著名專家、全國人大教科文衛委員會副主任委員王隴德是連任十一屆、十二屆的全國人大常委會委員，參與了食品安全法的立法和監督工作。前不久，他在接受採訪時介紹說，從2009 年現行的食品安全法頒布實施以后，全國人大常委會當年就組織了在全國范圍內的執法檢查，由多名副委員長帶隊深入各地進行法律實施、貫徹執行情況的檢查。到2011 年又再次組織了第二次執法檢查。王隴德說，每次檢查都會發現實施中的問題，對此，全國人大常委會及時總結反饋給政府，請政府根據這些問題改進工作，推進法律的進一步實施。

　　從目前的食品抽樣檢測結果看，不論是生產的食品還是餐飲業，其不合格率基本都在10% 以下。在王隴德看來，我國的食品安全形勢，從總體上來講，應該說是持續、穩定、向好這樣一個趨勢。

　　然而現實中，食品安全問題依然層出不窮，且形勢嚴峻。民眾對食品安全問題的反映越來越強烈。王隴德也直言不諱地指出，比方說，現在的多頭執法體制，既存在著重復監管，也存在著監管漏洞和空白，而且處罰不嚴，力度不夠。另外，一些食品生產經營企業責任意識淡薄，誠信方面存在著一些問題，加上社會情況發生了新的變化，食品網絡銷售如何保証質量和安全，這些都需要法律重新規范。“總的來講，還有許多問題需要我們進一步的克服和改進。”王隴德說。

　　俗話說“民以食為天，食以安為要”，近年來，食品安全事件頻頻曝光，社會反響強烈，消費者感到恐慌，生產者利益受損，消費者的安全得不到保障。白志健委員認為，能否在食品安全上給消費者一個滿意的交待，是對國家決策層信譽、能力、威望的重大考驗。

　　在這樣的大背景下，2013 年換屆伊始，十二屆全國人大常委會就將食品安全法修改工作列入立法規劃，積極回應社會期待。全國人大教科文衛委員會多次在全國組織調研，聽取了相關部門的匯報，開展專題研討會，提出意見和建議，為修法打好了基礎。

　　“對食品安全法的此次修訂，體現了黨中央、全國人大堅持以人為本、順應人民期盼的決心。”羅亮權委員評價稱, 這將為進一步加強食品安全監管提供最為嚴格的制度保障，讓老百姓吃上健康的放心食品。

　　轉變監管治理理念

　　在改革開放的三十多年中，中國社會從計劃經濟迅速轉型至市場經濟，利益追求成為不少企業的唯一目標。2009 年食品安全法出台之前，一系列食品安全事件的接連曝出，令公眾對企業的自覺約束信任降至谷底，以政府責任取代企業責任的呼聲越來越高。因此，在許多業內專家看來，現行食品安全法在制定之初就在立法取向上採取了政府主導型的規制模式。

　　但是2010 年三聚氰胺再現奶業江湖，以及隨后毒豆芽、染色饅頭、瘦肉精等一系列食品安全問題的屢禁不止，不禁令人們開始反思在現有市場經濟環境下，將食品安全責任完全交由政府掌控的這一“全能政府”的做法是否合適，而且這一問題也開始引起中央層面的關注。

　　細心的人發現，在2013 年的《關於國務院機構改革和職能轉變方案的說明》中對食品藥品監管的要求發生了變化。說明提出，“食品藥品監督管理部門要轉變管理理念，創新管理方式，充分發揮市場機制、行業自律和社會監督作用，建立讓生產經營者真正成為食品藥品安全第一責任人的有效機制。”

　　隨后，十八屆三中全會更是提出國家治理體系和治理能力現代化。而這一目標，對與百姓生活密不可分的食品領域監管而言，顯然也是題中之意。

　　在中國人民大學法學院副教授王旭看來，治理能力和治理體系與傳統的管理體制有很大的主體差異。傳統的管理意味著自上而下，比如說企業是生產經營者，那麼它可能是被地方政府和各級政府監管部門監管的對象，它的生產、經營、流通、倉儲運輸活動與企業的食品安全相關的要素環節，都是被監督的一個對象。“而治理意味著主體是多元的。”王旭表示，這意味著從農田到餐桌，不僅僅是政府，包括更多的社會力量都應共同參與，體現出一種主體的變化。

　　改革思路帶來的食品監管體制的變化，需要在立法中得到體現。因此，此次食品安全法修訂案草案在以下幾方面加大“作為”：以食品生產經營者為“第一責任人”的角色定位更加凸顯，將現行“九龍治水”式的多頭監管體制改為相對集中的體制，明確地方政府的屬地管理責任，食品安全社會共治的思路進一步得到展現，具體民事責任和刑事責任也更合乎國情、更具震懾力等。

　　“發達國家在長期的食品安全難題求解過程中，經歷了從管理到監管再到治理的轉變。”

　　長期關注食品藥品監管領域的國家行政學院副教授胡穎廉認為，食品安全是“產”出來的，也是“管”出來的，某種意義上還是“吃”出來的。在現代社會，任何主體都無法單獨應對廣泛分布的食品安全風險，必須調動政府、企業、公眾等社會各方面力量積極共治共享。

　　本次修法提出“建立最嚴格的食品監管制度”。在清華大學法學院教授王晨光看來，這一制度的落實需要一個從政府到社會組織，再到各種社會第三方，乃至消費者個人，形成一整套聯動、系統的對食品安全的監管體系，“此次修法就是要力圖建立這種社會共治。”王晨光說，隻有社會共治的網絡體系建立起來了，才能形成最嚴格的監管體制。

　　處罰不能止於“沉?猛藥”

　　監管體制的變革必然引發法律責任格局的變革。

　　長期以來，違法成本過低一直被視為導致食品安全事件頻發的一個重要原因，因此在食品安全法修訂工作啟動之時，“重典治亂”“重典治假”成為此次修訂的鮮明導向。

　　草案增加了對違法企業的懲罰性賠償制度，細化並加重食品監管機關和相關人員的責任，強調民事、行政和刑事等多種法律手段的綜合運用。

　　專家們表示，食品安全法著重在上述一些方面作修訂，確實是抓准了症結，可以讓違法者對法治權威充滿敬畏，從源頭上防范食品安全風險。王旭向記者具體分析稱，本次修法中法律責任的“嚴”主要體現在責任主體的廣泛性，加大追責力度，追責方式多元性以及對民事責任、行政責任、刑事責任做無縫對接等多方面，其目的就是為了讓法律的適用不留死角，讓責任落地。

　　細數草案條文不難發現，法律責任設定已經從現行法律的十多條增加到三十多條，數量是原先的近3 倍。“從生產經營者到政府部門，再到其他社會組織的責任，像網絡交易平台的責任，全部納入到懲處的體系。”王旭說，這就建立了最嚴格、最廣泛的責任主體。

　　在處罰力度方面，草案對在食品中添加有毒有害物質等性質惡劣的違法行為，規定直接吊銷許可証，並處最高為貨值金額三十倍的罰款 ﹔對明知從事上述行為、仍為其提供生產場所或向其銷售違禁物質的主體，規定了最高二十萬元的罰款等。“用嚴格的處罰手段讓違法食品生產經營者付出應有的代價。”

　　此外，本次修法還突破了以往傳統的單一處罰模式，設置了一種配套責任構架。“既有財產罰，也有人身罰，即如果構成犯罪，可以限制人身自由 ﹔還有資格罰，比如對造成重大事故的認証人、食品安全的檢驗人終身禁止進入食品行業。”王旭表示，這實際上是根據不同的違法性，配以不同的責任追究方式，體現了更加嚴格且豐富的追責方式。

　　當然，“重典”顯然不僅僅意味著嚴刑峻法。在重罰之外，梁勝利委員還主張建立食品安全黑名單制，由政府將違法生產企業、經營者列入黑名單進行管理，向社會公布，讓社會監督。一旦再次違法，就不能進入食品生產經營行業。梁勝利表示，這樣的約束力會更大。

　　與梁勝利提出的“黑名單”制度相對應，中國社科院食品藥品產業發展與監管研究中心主任張永健認為，國家還要建立起與市場競爭相結合的信用體系，通過其他的社會性組織，甚至個人，包括專業的個人網站進行這種評價，使真正誠信的企業不僅獲得道德層面的鼓勵，還能取得守法收益，而違法的企業將得到懲治，這樣的誠信體系才能真正有助於食品安全的推進。一些專家表示，理想的食品安全治理體系，應該把各方面的約束和激勵集中到生產經營者行為上，“大棒”和“胡蘿卜”並舉，讓食品企業發自內心地意識到守法才是本分。

　　如今，食品安全法修訂草案公開征求意見仍在進行中，相信在公開立法、民主立法、科學立法的護佑下，各方的智慧匯集，必將為法律的完善注入更多理性的因子，為保障“舌尖上的安全”構筑起更加堅固的防線。（文?本刊記者 張維煒）

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國外食品安全的治理啟示

　　食品安全一直以來都是世界性難題，我們看到，即使在食品安全制度相對健全的國家，食品安全事件也時有發生。為此，各國和各地區都在不斷完善立法，出台日趨嚴格的監管措施，提高治理水平。

　　美國 ：立法改革監管體系

　　美國在食品安全領域取得的成就主要得益於健全的食品安全監管體系。與今天的發展中經濟體一樣，其起點與發展過程並不平坦。

　　進入21 世紀，美國接連發生了“毒菠菜事件”“沙門氏菌事件”“花生醬事件”等食品安全事故，引發美國公眾對食品安全管理體系有效性的質疑。

　　為了保障民眾吃得健康並且安全，2009 年7 月，美國國會通過《食品安全加強法案》。2011 年1 月4 日，奧巴馬簽署《食品安全現代化法》，對1938 年通過的《聯邦食品、藥品及化妝品法》進行了大規模修訂。

　　值得注意的是，該法大大強化了美國食品安全的主要監管機構，即美國食品及藥品管理局（FDA）的監管職能，FDA 對食品安全的管理范圍擴展至美國食品業的80%。FDA 的工作思路也從食品安全事故發生后作出被動反應更多地轉向如何防患於未然。

　　不可否認, 美國是世界上食品安全體系比較完善、健全的國家。嚴密的食品安全監管體系、召回制度以及懲罰性賠償制度可以說是美國維護食品安全的三把利劍。其中, 懲罰性賠償對生產和銷售危險產品的企業日益發揮出威懾作用。

　　美國歷史上曾有過出售過期食品的商家, 結果被舉報后受到重罰, 而且顧客越來越少, 最后隻得關門。所以, 無論是廠家還是商家, 都不敢為了蠅頭小利鋌而走險。

　　日本 ：環環追溯管理

　　與中國視海外代購為“時尚”和品質保証不同，在日本,“國產”是高質量的代名詞。國產大米、國產水果等國貨, 常常售以較高的價格，但民眾仍然更願意購買國貨。

　　實際上, 日本過去也有地溝油、毒牛奶等侵害食品安全的負面案例。隨著時代發展, 新的問題層出不窮, 原有的法律法規無法涵蓋全部食品安全問題, 於是日本政府在2003 年制定並實施了《食品安全基本法》, 強化了食品安全事故之后的風險管理與對策。

　　其中尤為值得一提的, 是農作物的“身份証”制度, 它讓產地實名化, 從而更好地從源頭防止食品安全事故。

　　其實，日本從2001 年就開始施行並推廣農產品與食品的追蹤系統, 農業協同組合( 簡稱農協) 下屬的各地農戶, 必須記錄米面、果蔬、肉制品和乳制品等農產品的生產者、農田所在地、使用的農藥和肥料、使用次數、收獲和出售日期等信息。

　　農協在收集這些信息后, 為每種農產品分配一個“身份証”號碼, 整理成數據庫並將這些信息公開至網頁供消費者查詢。這不僅在食品安全性及質量等方面能做到透明, 讓消費者適時查看信息並博得消費者信賴, 同時, 在發生食品安全事故時也能及時查出事故原因並進行追蹤和回收, 做到責任到人和管理透明化。

　　巴西 ：食品標簽規定嚴格

　　巴西有關食品安全的法案很多, 也很具體。從2005 年開始, 巴西又強制執行食品營養成分標簽規定, 要求食品標簽必須包括熱量值以及蛋白質、碳水化合物、脂肪、纖維含量和鈉含量等信息, 以保障公眾健康。

　　此外，巴西在食品安全的違法處罰上也毫不手軟。2007年, 巴西東南部兩家牛奶生產廠在牛奶中摻入一種溶液,以延長保質期。消費者飲用后出現腹痛、腹瀉等現象。在接到投訴后, 巴西有關方面拆除了工廠的生產設備, 查封了庫存牛奶, 並在市場上收繳這兩家工廠生產的牛奶。

　　在巴西, 生產未達標產品的企業也將受到處罰。如果是再犯, 企業都將被處以與首次發現時數額相同的罰款,同時還要接受停產30 天檢查、沒收不合格產品、收回已投放市場產品等一系列處罰。如再被查出, 案件將直接進入司法程序, 企業法人將以食品造假罪被起訴。

　　德國 ： 違法處罰嚴厲

　　這些年，德國政府在新修訂的《食品和飼料革新法》中，進一步加大了對損害食品安全當事人的處罰力度。新法律規定，損害食品安全者最多可判處3 年有期徒刑，或處以5 萬歐元罰款。而針對違法企業，則根據其營業額判定處罰額度。

　　2010 年年底，德國西部北威州的養雞場首次發現飼料遭致癌物質二英污染。對於肇事者，德國檢察部門提起刑事訴訟，同時受損農場提出民事賠償，數額高達每周4000萬至6000 萬歐元，完全可能讓肇事者破產。德國奶粉在以色列出現問題后，德國支付給以色列受害人數千萬美元的民事賠償金。

　　此外，德國很注重食品安全的日常檢查。德國規定檢查官員每人每年要檢查企業880 個次，每天約檢查4 個，並將檢查記錄錄入評估系統 ﹔每年各州實驗室約對40 萬個樣本進行檢驗。