依法治國基本方略的提出和發展【2】

　　二、依法治國基本方略的孕育

　　可以十分肯定地說，在黨的十一屆三中全會以后，伴隨著黨和國家對執政規律認識的逐步深化，相應地，對法制建設的重視也是空前的。“過去我們曾經對法制建設的重要意義認識不夠，強調不夠，經過十年內亂，大家頭腦比較清醒了，認識到像‘文化大革命’中那樣無法無天是要吃苦頭的，決不能再讓它重演。”[13]正是基於對歷史的深刻反思和對經驗教訓的認真汲取，我們黨和國家作出了加強民主法制建設的重大決定。

　　1978年12月，黨的十一屆三中全會開啟了改革開放的歷史新時期，作出把全黨工作重點轉移到經濟建設上來的重大決策，同時強調要發展社會主義民主、健全社會主義法制。黨的十一屆三中全會公報明確指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來。……要保証人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超於法律之上的特權。”[14]這裡，一是，加強法制建設，是與保障人民民主聯系在一起的，是“使民主制度化、法律化”。在這種意義上的“法制”，不僅僅是法律制度的簡稱而已，也不是與民主毫無關系的。法也好，法制也罷，是通過民主程序制定出來的，其內容本身必須是民主的，所謂民主立法，既包括立法內容的民主也包括立法程序的民主。二是，對五十年代“依法辦事”的含義（即有法可依，有法必依）作了進一步擴充，強調“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，這十六個字成為新時期法制建設的基本方針。三是，強調法律面前人人平等，法律制定出來以后還必須在全社會一體遵循，對社會產生實實在在的調控和規制作用。

　　1980年12月，鄧小平同志在中央工作會議上指出：“要繼續發展社會主義民主，健全社會主義法制。這是三中全會以來中央堅定不移的基本方針，今后也決不允許有任何動搖。”[15]這一重大論斷是具有革命意義的，充分表明發展社會主義民主、健全社會主義法制作為黨和國家堅定不移的基本方針被確定下來，也充分表明我們黨和國家加強社會主義民主法制建設的堅定信心和決心。這是我們分析、觀察依法治國基本方略提出的大背景和大前提，也是我國加強社會主義民主法制建設的新起點。

　　大體上說來，依法治國方略的孕育階段，是從1978年底起至1988年8月止，是我國依法治國基本方略提出的第一階段。在這一階段的重要特點，就是開始注重發展社會主義民主法制，明確提出依法辦事，依法管理，意味著領導方式，管理方式的重大轉變。

　　如上所述，黨的十一屆三中全會以后，我們黨和國家日益重視社會主義民主法制建設。因此，這一階段的頭幾年，強調發展社會主義民主，健全社會主義法制的重要性、必要性，是其顯著特征。1979年6月，鄧小平同志在會見日本公明黨訪華團時說：“民主和法制，這兩個方面都應該加強，過去我們都不足。”我們吃夠了動亂的苦頭。“民主要堅持下去，法制要堅持下去。這好像兩隻手，任何一隻手削弱都不行。”[16]關於“兩隻手”這一形象的說法，我們會一再地聽到、看到。1980年8月，鄧小平同志在中央政治局擴大會議上的講話中，深刻總結了建國幾十年的經驗教訓，指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸。我們今天再不健全社會主義制度，人們就會說，為什麼資本主義制度所能解決的一些問題，社會主義制度反而不能解決呢？這種比較方法雖然不全面，但是我們不能因此而不加以重視。斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點，但是由於沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘文化大革命’的十年浩劫。這個教訓是極其深刻的。不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[17]這段話十分朴實、通俗易懂，但道理卻十分深刻，強調制度具有根本性、全局性、穩定性和長期性，而這本身就是法制（或法治）的特性。鄧小平同志在接受意大利記者奧琳埃娜·法拉奇採訪時說，我們正在研究避免或防止再發生諸如“文化大革命”這樣可怕的事情，准備從改革制度著手。“現在我們要認真建立社會主義的民主制度和社會主義法制。隻有這樣，才能解決問題。”[18]

　　同時，在一些文件和領導人講話中，出現了“依法治國”字樣，不過其含義是指“依法辦事”。1979年，中共中央《關於堅決保証刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》中提出，能否切實執行法律，“是衡量我國是否實行社會主義法治的重要標志。”1979年9月1日，彭真同志在中央黨校發表《關於社會主義法制的幾個問題》的講話中說：“現在要依法辦事，依法治國，你是領導，不懂法怎麼行？”[19]1983年2月，彭真同志在中央政法委員會擴大會議上的講話中強調“一定要依法辦事”，“無論立法機關、執法機關、司法機關都要依法辦事。黨有黨章，要按黨章辦事。國家有憲法，有法律，要依法辦事，並養成習慣。”[20]實際上，彭真同志在這前后幾年的講話中，把依法治國與依法辦事並用，且反復強調“依法辦事”。

　　與“依法辦事”相應的是，“法律面前人人平等”。一方面，這二者是緊密相連的﹔另一方面，法律面前人人平等也是法治的內在要求。1980年1月，鄧小平同志在中共中央召集的干部會議上說：“我們要在全國堅決實行這樣一些原則：有法必依，執法必嚴，違法必究，在法律面前人人平等。”[21]他在《黨和國家領導制度的改革》一文中指出：“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀面前人人平等。人人有依法規定的平等權利和義務，誰也不能佔便宜，誰也不能犯法。不管誰犯了法，都要由公安機關依法偵查，司法機關依法辦理，任何人都不許干擾法律的實施，任何犯了法的人都不能逍遙法外。”[22]彭真同志也提出：“我們講法律面前人人平等，是對所有公民都一律平等，是真正的人人平等。……法律是我們自己制訂的，為什麼還不應該實行法律面前人人平等？”[23]這裡所說的“法律面前人人平等”，更多的是強調法律適用上的平等。

　　1982年9月，黨的十二大提出，努力建設高度的社會主義民主，是我們的根本目標和根本任務之一。“社會主義民主要擴展到政治生活、經濟生活、文化生活和社會生活的各個方面，發展各個企業事業單位的民主管理，發展基層社會生活的群眾自治。”“社會主義民主的建設必須同社會主義法制的建設緊密地結合起來，使社會主義民主制度化、法律化。……即將提交全國人民代表大會通過的新憲法草案，根據黨的十一屆三中全會以來我國民主建設所取得的成就和已經確定的方針，作出了許多具有重大意義的新規定。”[24]在黨的十二大通過的《中國共產黨章程》中，明確提出“黨必須在憲法和法律范圍內活動。”這是首次在黨章中作出這一規定，其重要意義不言而喻。

　　1982年12月4日，五屆全國人大五次會議審議通過了現行《憲法》。在《憲法》“序言”中，明確提出：本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動准則，並且負有維護憲法尊嚴、保証憲法實施的職責。《憲法》第5條規定：國家維護社會主義法制的統一和尊嚴﹔一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸﹔一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律﹔一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究﹔任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。這就在現行《憲法》中確立了法治原則。

　　需要特別指出的是，改革開放以來，我們黨和國一直十分重視以法制來保障改革開放的成果和確認改革開放的秩序。黨的十二大提出計劃經濟為主，市場調節為輔。十二屆三中全會通過的《中共中央關於經濟體制改革的決定》，突破了把計劃經濟同商品經濟對立起來的傳統觀念，進一步提出商品經濟是社會經濟發展不可逾越的階段，我國社會主義經濟“是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟”，要建立的體制目標模式仍然是“以計劃經濟為主，以市場調節為輔”。“經濟體制的改革和國民經濟的發展，使越來越多的經濟關系和經濟活動需要用法律形式固定下來。國家立法機關要加快經濟立法”[25]。1985年10月，鄧小平同志就對社會主義與市場經濟的關系問題作出論斷，提出社會主義和市場經濟之間不存在根本矛盾，社會主義也可以搞市場經濟，“問題是用什麼方法才能更有利地發展社會生產力。我們過去一直搞計劃經濟，但多年的實踐証明，在某種意義上說，隻搞計劃經濟會束縛生產力的發展。把計劃經濟與市場經濟結合起來，就更能解放生產力，加速經濟發展。”[26]這就在馬克思主義發展史上首次闡明了社會主義也可以搞市場經濟，是對馬克思主義理論的重大突破，對進一步深化經濟體制改革提供了理論支持。

　　1987年，黨的十三大提出，社會主義有計劃商品經濟的體制應該是計劃與市場內在統一的體制，並將經濟改革目標模式修改為“國家調節市場，市場引導企業”。1989年，黨的十三屆四中全會提出，要建立適應有計劃商品經濟發展的計劃經濟與市場調節相結合的經濟體制和運行機制。

　　1985年以后，依法治國主要是指依法管理、依法治理。依法治省、依法治市、依法治縣、依法治鄉等依法治理活動在全國廣大城鄉蓬勃開展起來。1985年6月，中央宣傳部、司法部擬定了《關於向全體公民普及法律常識的五年規劃》。中共中央、國務院在轉發這個“一五”普法規劃的通知中說：“要通過正反兩方面的典型，在全體人民中樹立各種遵紀守法的榜樣，創造依法治國、依法辦事的良好氣氛。”需要說明的是，1990年12月13日，中共中央、國務院轉發的中宣部和司法部制定的“二五”普法規劃中，進一步把依法治國具體化為依法治理，以期推動依法治理事業繼續向前發展。

　　值得注意的是，鄧小平同志在1986年就指出：“進行政治體制改革的目的，總的來講是要消除官僚主義，發展社會主義民主，調動人民和基層單位的積極性。要通過改革，處理好法治和人治的關系，處理好黨和政府的關系。”[27]這裡，就已經明確提出要處理法治和人治的關系問題。縱觀世界歷史，分明可以看到，如何治國理政，從治理的模式或方式來說，無非就是人治或者法治，或者更准確地說是這兩者的結合，區別隻在於，其結合的程度不同。同時，法治盡管不是最好的，但優於一人之治。這是法治本身的特點和優勢所在。正是基於此，我們可以更好地理解鄧小平同志的一段話。他在1978年12月中共中央工作會議上說：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變。”[28]也可以說，就是要避免人治，避免“人亡政息”。實際上，正是努力探索解決人治和法治的問題，才進一步促成我們黨和國家提出並實行依法治國。