依法治國基本方略的提出和發展

　　黨的十八屆四中全會專題研究全面推進依法治國的若干重大問題，這在我們黨的歷史上中央全會以“依法治國”為主題是第一次﹔全會通過《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這在我們黨的歷史上也是第一次，標志著我們黨把法治建設提高到了前所未有的高度。其意義之重大，自不待言。

　　依法治國基本方略是怎麼提出來的呢？為什麼在新中國成立后的前30年沒能提出這一方略？依法治國基本方略的提出過程意味著什麼？在全面推進依法治國的今天，研究上述問題，不僅有理論意義，而且具有極強的現實意義。本文著重從觀念史的角度對依法治國基本方略的提出和發展演變予以評述。

　　一、為什麼建國后的前30年沒能提出依法治國基本方略

　　眾所周知，依法治國作為治國的基本方略，是逐步提出來的，而不是一下子就提出來了的。那麼，為什麼在新中國成立后的前30年沒有提出依法治國方略呢？馬克思早就指出：“社會不是以法律為基礎的。那是法學家的幻想。相反地，法律應該以社會為基礎。法律應該是社會共同的、由一定物質生產方式所產生的利益和需要的表現，而不是單個的個人恣意橫向。”[1]這就清楚地表明了法律與社會政治經濟文化條件之間極為密切的關系。馬克思的這一論斷，具有十分重要的方法論意義。以此作指導，來觀察分析新中國成立以來，特別是20世紀50年代后期至1978年期間的法制建設，就可以得出具有說服力的結論。

　　1949年新中國的成立，為發展人民民主和建設法制國家，創造了前所未有的條件。事實上，新中國在成立后至1957年夏反右斗爭擴大化之前的7年時間裡，是比較注意法制建設的。這期間，不僅制定了1954年《憲法》和一系列法律、法規、命令，而且要求全黨和全國人民都遵守革命法制，實行憲法，依法辦事。這可以從當時一些領導人在講話中看得很清楚。1949年初，謝覺哉同志就說過：“我們不要資產階級的法治，但我們確要我們的法治。”[2]司法部長史良也說：“新中國人民司法工作是在人民民主的法治道路上健康地前進。”[3]1954年6月，毛澤東同志在關於中華人民共和國憲法草案的講話中指出：“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性。”憲法草案由全國人民代表大會通過以后，“全國人民每一個人都要實行，特別是國家機關工作人員要帶頭實行，首先在座的各位要實行。不實行就是違反憲法。”[4]1957年1月，毛澤東同志在省市自治區黨委書記會議上發表講話時，還專門就法制問題講了意見，強調“一定要守法”，指出：“一定要守法，不要破壞革命的法制。法律是上層建筑。我們的法律，是勞動人民自己制定的。它是維護革命秩序，保護勞動人民利益，保護社會主義經濟基礎，保護生產力的。我們要求所有的人都遵守革命法制”[5]。1956年，劉少奇同志在黨的八大政治報告中說：“為了鞏固我們的人民民主專政，為了保衛社會主義建設的秩序和保障人民的民主權利，為了懲治反革命分子和其他犯罪分子，目前在國家工作中的迫切任務之一，是著手系統地制定比較完備的法律，健全我們國家的法制。”[6]

　　實際上，在新中國成立之初，許多領導人都十分強調要守法。1954年9月17日，彭真同志在一屆全國人大一次會議上審議憲法草案時，專門就“公民在法律面前人人平等”作了發言，指出“人人遵守法律，人人在法律上平等，應當是，也必須是全體人民、全體國家工作人員和國家機關實際行動的指針”，提議“號召全國人民一致地為它（即憲法——引者注）的完滿實現而奮斗”[7]。1956年9月，董必武同志在黨的八大上發言時深刻闡述了要實行“依法辦事”，“現在無論就國家法制建設的需要來說，或者是就客觀的可能性來說，法制都應該逐漸完備起來。法制不完備的現象如果再讓它繼續存在，甚至拖得過久，無論如何不能不說是一個嚴重的問題。”“黨中央號召公安、檢察、法院和一切國家機關，都必須依法辦事。我認為依法辦事，是我們進一步加強人民民主法制的中心環節。”依法辦事有兩方面的意義，一是必須有法可依，二是有法必依。“依法辦事就是清除不重視和不遵守國家法制現象的主要方法之一。”[8]可以說，董必武同志的這一講話，是當時我們黨和國家對於依法辦事最為經典的表述。

　　然而，上述精神並沒有得到很好地貫徹，尤其是從反右斗爭開始，“左”傾思想和法律虛無主義日漸抬頭，不僅法制建設出現大滑坡、大倒退，進入低谷，而且人治逐步佔據上風，十年“文革”我國社會主義法制更是遭到嚴重破壞。教訓極其慘痛、極為深刻！新中國成立后的前30年沒有提出、也不可能提出依法治國基本方略，究其原因，主要有以下幾點。

　　第一，從當時的社會現實來說，缺乏健全法制和厲行法治的社會需求。我國在實行改革開放以前，經濟上高度集中、政治上高度集權。這就在客觀上泯滅了法制建設的需求。這就正如1958年中央政法小組在報告中所說的：“刑法、民法、訴訟法根據我國實際情況來看，已經沒有必要制定了。”[9]

　　第二，長期的革命戰爭環境養成的有事找黨委、依靠政策辦事的習慣，在新中國成立后的和平年代裡得以延續。對此，彭真同志在1984年3月13日召開的省、自治區、直轄市人大常委會負責同志座談會上發表講話時，作了極其精辟的論述。他指出：“在戰爭時期，黨也好，軍隊也好，群眾也好，注意的是黨的政策。一件事情來了，老百姓總是問，這是不是黨的政策？”“那時，隻能靠政策。當然，我們根據地的政權也有一些法，但有限，也很簡單。”“建國以后，我們有了全國性的政權，情況不同了，不講法制怎麼行？要從依靠政策辦事，逐步過渡到不僅靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事。一要有法可依，二要依法辦事。”“但是，應該承認，長時期內我們對法制建設有時抓得緊，有時放鬆了，甚至丟掉了。”[10]的確，在新中國成立后的30年左右時間裡，我們不但沒能完成“不僅靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事”的過渡和轉變，反而是“人治”佔了上風。

　　第三，從歷史根據上來看，中國經歷了幾千年的封建社會，留給我們的是濃厚的封建特權和個人的獨斷專行，而缺乏的是民主法制傳統。這就正如鄧小平同志所深刻指出的：“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權現象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長。”[11]這一點即使在今天看來，也沒有完全消除，並在事實上成為“依法治國、建設社會主義法治國家”的觀念障礙。

　　第四，黨的指導思想上犯了“左”的錯誤，過分強調階級專政，以階級斗爭為綱，搞階級斗爭擴大化，過於推崇、迷信群眾運動，以致出現像“文化大革命”這樣的慘劇，等等。特別需要指出的是，“在1958年8月召開的協作區主任會議上，毛澤東說，公安法院也在整風，法律這個東西沒有也不行，但我們有我們這一套，還是馬青天那一套好，調查研究，就地解決問題。……不能靠法律治多數人。民法刑法那麼多條誰記得了。憲法是我參加制定的，我也記不得。……我們的各種規章制度，大多數、百分之九十是司局搞的，我們基本上不靠那些，主要靠決議，開會，一年搞四次，不靠民法、刑法來維持秩序。人民代表大會、國務院開會有他們那一套，我們還是靠我們那一套。劉少奇提出，到底是法治還是人治？看來實際靠人，法律隻能作為辦事的參考。”[12]這表明，黨的高級領導人已開始看輕、甚至否定法制的作用，黨在指導思想上不再注重法制建設。

　　綜上所述，在改革開放以前，各種條件決定了我們黨和國家不可能提出依法治國基本方略，當然更不可能實施依法治國基本方略。

　　在我國，依法治國基本方略沒能在黨的十一屆三中全會以前提出來。但黨的十一屆三中全會以后，也不是一下子就輕而易舉地提出了依法治國基本方略。實際上，這一基本方略的提出，有一個循序漸進的過程。