依法治國基本方略的提出和發展【4】

　　四、依法治國基本方略的正式提出

　　從1996年1999年3月，是依法治國方略的正式提出階段。這一階段的“依法治國”是治國方式的根本轉變，不僅在黨的政治報告中確定下來，而且已載入憲法。

　　1996年2月8日，中共中央又一次舉辦法律知識講座，中國社會科學院法學研究所研究員王家福講授了《關於依法治國，建設社會主義法制國家的理論和實踐問題》。講座結束時，江澤民同志發表講話，深刻闡述了“依法治國”的內涵，指出“加強社會主義法制建設，依法治國，是鄧小平同志建設有中國特色社會主義理論的重要組成部分，是我們黨和政府管理國家和社會事務的重要方針。實行和堅持依法治國，就是使國家各項工作逐步走上法制化的軌道，實現國家政治生活、經濟生活、社會生活的法制化、規范化﹔就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務﹔就是逐步實現社會主義民主的制度化、法律化。”[40]依法治國是社會進步、社會文明的一個重要標志，是我們建設社會主義現代化國家的必然要求。實行和堅持依法治國，對於推動經濟持續快速健康發展和社會全面進步，保障國家的長治久安，具有十分重要的意義。這表明我們黨適應經濟社會發展的客觀要求，對依法治國的認識又有了提高，達到了一種全新的高度。“這是中國第三代黨中央的核心人物關於未來治國方略和政治走向的一次公開宣示。”[41]應該說，這次法律知識講座對於依法治國基本方略的提出，是一種催化劑，起了積極地推動作用。也可以說，這是一個很好的契機，學者們的建言在一定程度上轉化成了黨的決策。

　　1996年3月，八屆全國人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》明確規定：“依法治國，建設社會主義法制國家。加強立法、司法、執法、普法工作。堅持改革、發展與法制建設緊密結合，繼續制定實施與經濟社會發展相適應的法律法規。加強和改善司法、行政執法和執法監督。堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究、濫用職權等現象，建立對執法違法的追究制度和賠償制度。以廉政建設、整頓紀律、嚴肅執法的重點，加強司法、執法隊伍建設，全面提高政治和業務素質。繼續深入開展法制宣傳教育，提高全民族的法律意識和法律觀念，特別是提高廣大干部依法行政、依法管理的水平和能力。各級政府和國家公務員都要依法管理經濟和社會事務。”[42]李鵬同志在關於該目標綱要的報告中說：“加強法制建設，依法治國，建設社會主義法制國家，是實現國家長治久安的重要保証。”[43]這就在我們國家的文件提出了依法治國的基本方面和主要內容，為依法治國方略的正式提出做了很好的鋪墊。

　　應當指出，在八屆全國人大四次會議上，田紀雲同志所作的全國人大常委會工作報告中，明確提出：要“堅持和實行依法治國的方針，認真履行憲法賦予的職責，進一步健全人民代表大會制度，做好立法、監督和其他各項工作，積極推進建設社會主義法制國家的進程，保障改革開放和現代化建設的順利進行。”[44]喬石同志在這次全國人大會議閉幕會上的講話中，提出“依法治國是國家穩定發展、長治久安的根本保障”，“依法治國，建設社會主義法制國家”是“指導今后我國現代化建設的一條十分重要的方針。”[45]

　　1997年9月，黨的十五大勝利召開。江澤民同志在報告中明確闡述了社會主義初級階段的基本路線和綱領，提出“建設有中國特色社會主義的政治，就是在治國共產黨領導下，在人民當家作主的基礎上，依法治國，發展社會主義民主政治。”同時，還進一步全面地闡述了政治體制改革和民主法制建設的有關問題。一是，明確了目標，就是“在堅持四項基本原則的前提下，繼續推進政治體制改革，進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家。”這是在黨的報告中第一次完整地提出要“依法治國，建設社會主義法治國家”。將以往的“建設社會主義法制國家”改為“建設社會主義法治國家”，雖然只是把“制”改為了“治”，一字之改，卻反映了我們黨對於執政規律認識的深化、對於執政理念把握的提升。二是，進一步明確了“依法治國”的含義，即“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保証國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”三是，正式把依法治國確定為“黨領導人民治理國家的基本方略”，強調“依法治國把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度和法律上保証黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保証黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。”在我們黨的歷史上，把“依法治國”作為“黨領導人民治理國家的基本方略”明確提出來，是第一次﹔把這一基本方略寫進黨的政治報告中，也是第一次。四是，明確提出“到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”[46]。堅持和實行依法治國，建設社會主義法治國家，其前提就是有法可依，因此，必須加強立法工作，提高立法質量，形成統一、和諧的法律體系。總之，黨的十五大報告的這些論述，標志著依法治國基本方略完全形成。

　　1999年3月，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，在憲法第五條增加一款，作為第一款，規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”田紀雲同志在《關於中華人民共和國憲法修正案（草案）的說明》中指出：“將‘依法治國，建設社會主義法治國家’寫進憲法，對於堅持依法治國的基本方略，不斷健全社會主義法制，發展社會主義民主政治，促進經濟體制改革和經濟建設，具有重要的意義。”[47]至此，“依法治國”這一治國基本方略，正式載入憲法，完成了從黨的主張向國家意志的轉變。依法治國基本方略憲法地位的確立，進一步成為一切組織和個人都必須遵循的根本准則。

　　如上所述，在改革開放之前，黨和國家是不可能提出依法治國方略的，而在改革開放之后，依法治國方略也是逐步提出來的，並非一步到位，輕而易舉。實際上，之所以在實行改革開放以后才逐漸提出依法治國基本方略，除了上文中大量涉及的黨和國家在指導思想上高度重視民主法制建設，注重依法辦事和依法管（治）理，主張實行法治，反對人治等重要原因以外，還有如下原因：第一，經濟體制改革日益深入，計劃經濟向市場經濟過渡，社會主義市場經濟的確立，為實行法治提供了強有力的經濟動力和物質基礎。第二，政治體制改革的進行，社會主義民主政治的發展，人民群眾廣泛有序參與政治，為實行法治奠定了堅實的政治基礎和前提。第三，社會主義文化的普及、發展，全民民主法制意識的增強，全民思想文化素質的提高，為實行法治營造了必要的、良好的文化氛圍和文化環境。當然，實行和堅持依法治國基本方略，這本身也是進一步發展社會主義市場經濟的需要，是擴大社會主義民主的需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。

　　五、依法治國基本方略的發展完善

　　進入新世紀，我們黨和國對依法治國的認識在不斷深化，實踐也在不斷推進，最大的特點就是強調要讓依法治國基本方略得到貫徹落實。也可以說，在新時期，從理論觀念到現實實踐，都貫穿了一條主線，就是貫徹實施依法治國基本方略，並將這一基本方略全面落實到黨和國家的各項工作之中。

　　（一）黨的十六大提出依法治國基本方略得到全面落實

　　2002年11月，黨的十六大明確提出了全面建設小康社會的奮斗目標，提出“社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實”﹔指出“發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標”﹔強調“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保証，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。”[48]這不僅明確了三者有機統一的原則，還闡述了三者的關系。

　　2004年3月，國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》，確立了建設法治政府的目標，明確規定了今后十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施。

　　2004年9月，胡錦濤同志在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上講話時強調：“必須堅持依法治國的基本方略，不斷推進建設社會主義法治國家的進程。”“依法治國，前提是有法可依，基礎是提高全社會的法律意識和法制觀念，關鍵是依法執政、依法行政、依法辦事、公正司法。依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政。”[49]這裡，不僅把依法治國與執政聯系起來，還首次明確提出“依憲治國”和“依憲執政”，凸現了憲法的崇高地位。

　　2004年9月，黨的十六屆四中全會著重研究了加強黨的執政能力建設的若干重大問題，通過了《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》，首次正式提出“必須堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式。”[50]

　　（二）黨的十七大提出“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”

　　2007年10月，黨的十七大提出“依法治國基本方略深入實施，全社會法制觀念進一步增強，法治政府建設取得新成效”，強調要堅持中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，提高科學執政、民主執政、依法執政水平，保証黨領導人民有效治理國家，依法治國是社會主義民主政治的基本要求。黨的十七大明確要求“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”﹔堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系﹔加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威[51]。

　　2008年5月，國務院印發的《關於加強市縣政府依法行政的決定》，明確完善市縣政府行政決策機制、建立健全規范性文件監督管理制度、嚴格行政執法、強化對行政行為的監督、增強社會自治功能等，目的就是全面落實依法治國基本方略，加快建設法治政府。

　　2011年1月24日，全國人大常委會召開形成中國特色社會主義法律體系座談會，宣布到2010年中國特色社會主義法律體系已經如期形成。至此，國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現有法可依。這是我國社會主義民主法制建設史上的重要裡程碑，是中國特社會主義制度逐步走向成熟的標志。

　　2011年7月1日，胡錦濤同志在慶祝中國共產黨成立90周年大會上講話時指出：“要全面落實依法治國基本方略，在全社會大力弘揚社會主義法治精神，不斷推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法進程，實現國家各項工作法治化。”[52]

　　（三）黨的十八大提出“全面推進依法治國”

　　2012年11月，黨的十八大提出“全面推進依法治國”，確保到2020年實現全面建成小康社會宏偉目標時，“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障。”強調“法治是治國理政的基本方式”，更加注重改進黨的領導方式和執政方式，保証黨領導人民有效治理國家﹔更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用[53]。在黨的報告中首次把法治確立為治國理政的基本方式，首次要求發揮法治在國家治理中的重要作用。

　　2013年11月，黨的十八屆三中全會決定“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，提出“推進法治中國建設”的新目標，為此，“必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，維護憲法法律權威，進一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平[54]。我們可以把“法治中國”看作是“法治國家”的“升級版”，是中國法治建設的又一次飛躍。這標志著中國法治理論和法治實踐進入一個新的發展階段。

　　2014年10月，黨的十八屆四中全會專門研究推進“依法治國”，第一次提出了“堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系”這一重大論斷，明確了全面推進依法治國的重大意義和指導思想，指出“依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。”《決定》提出“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，實現這個總目標，必須堅持五條原則，即堅持中國共產黨的領導、堅持人民主體地位、堅持法律面前人人平等、堅持依法治國和以德治國相結合、堅持從中國實際出發[55]，還明確提出了依法治國四個方面的基本格局。這是對黨的十八屆三中全會決定中關於“推進法治中國建設”目標任務的深化和細化，是順應推進國家治理體系和治理能力現代化的需要，在中國法治史上將起到裡程碑的作用。

　　總之，既然依法治國基本方略的提出很不容易，那麼，這一基本方略的實施和實現，其難度也就可想而知，尤其是“我們國家缺少執法和守法的傳統”[56]，就使得法治的實行、法治目標的實現變成了極其艱巨、復雜、長期的任務。當前，我國已進入需要通過全面深化改革來增強發展內生動力的階段，改革必然會觸及既有利益格局和體制機制，一刻也離不開法治的規范、保障。在這種大背景下，黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國若干重大問題的決定，可謂正當時，宏偉藍圖已經繪就，關鍵是抓緊落實。本文通過梳理黨和國家的文件以及領導人講話中有關依法治國的論述，旨在進一步增強全面推進依法治國的積極性、主動性和自覺性，進一步增強全面推進依法治國的信心、決心和勇氣。